La Institucionalidad Social
para la Equidad y la Superación de la Pobreza

Palabras del Dr. Benno Sander, Director de Educación y Desarrollo
Social y Educación de la Organización de los Estados Americanos en la
inauguración del Seminario-Taller, realizado en la sede de la CEPAL,
Santiago de Chile, del 15 al 16 de mayo de 1997 

Al expresarles mis sentimientos de alegría por estar en Santiago y darles la bienvenida, en nombre de la OEA, a este Seminario sobre la Institucionalidad Social para la Equidad y la Superación de la Pobreza, me permito hacer una reflexión inicial sobre el tema central que nos reúne hoy día en la CEPAL.

Para comenzar, diría que este Seminario se enmarca en el conjunto de nuestras preocupaciones colectivas relacionadas con la superación de la pobreza que afecta, con mayor o menor intensidad, a todos los países del Hemisferio. La pobreza es, en realidad, el problema más acuciante de nuestro tiempo y afecta directamente a casi la mitad de la población de Latinoamérica y del Caribe. Según las últimas estimativas de la CEPAL, estamos hablando del 47% de la población latinoamericana que vive por debajo de la línea de pobreza.

Es por esta razón que el combate a la pobreza, especialmente a la pobreza extrema, ha merecido la atención prioritaria de los gobiernos nacionales y, por ende,  de los organismos internacionales de cooperación técnica y financiera. En el ámbito del Sistema Interamericano, el debate se inició en 1990, cuando la Organización de los Estados Americanos, por decisión de su Asamblea General celebrada en esta ciudad de Santiago de Chile, incluyó el tema de la pobreza en su agenda regional de cooperación para el desarrollo. En 1992, la OEA expresó, en su Protocolo de Washington de Reformas a la Carta, su compromiso con la superación de la pobreza, incorporando a los propósitos esenciales de la Organización el de "erradicar la pobreza crítica, que constituye un obstáculo al pleno desarrollo democrático de los pueblos del Hemisferio." Este compromiso fue reafirmado en 1993, cuando el Protocolo de Managua de Reformas a la Carta de la OEA estableció el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, atribuyéndole la finalidad de "promover la cooperación entre los Estados americanos, con el propósito de lograr su desarrollo integral y, en particular, de contribuir a la eliminación de la pobreza crítica."

Desde 1993 hasta la fecha, esos compromisos encontraron eco en las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno, en las que la superación de la pobreza ha sido considerada como uno de los principales desafíos que enfrentan hoy los países de la Región. Asimismo, la erradicación de la pobreza y la discriminación, junto con la consolidación de la democracia y la promoción del desarrollo integral a través de la integración económica y del libre comercio en las Américas, fueron los compromisos prioritarios que asumieron los Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre de las Américas en 1994 en la ciudad de Miami y en la Cumbre Presidencial sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en Santa Cruz de la Sierra en 1997.

A su vez, la Organización de las Naciones Unidas incluyó la superación de la pobreza en su agenda prioritaria, como lo revelan los estudios realizados por iniciativa del PNUD sobre el desarrollo humano sostenible20 y un sinnúmero de programas y proyectos ejecutados por los organismos especializados de la ONU,  especialmente la CEPAL, la UNICEF y la UNESCO. Fue también en ese contexto que  los Estados que integran las Naciones Unidas realizaron la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en marzo de 1995 en Copenhague, cuyos efectos en nuestro Hemisferio fueron evaluados por los Gobiernos de la Región en abril de 1997 en reunión organizada por la CEPAL en São Paulo.

El objetivo de los esfuerzos internacionales para superar la pobreza es el logro de niveles dignos de calidad de vida y desarrollo humano. El concepto de desarrollo humano sostenible --medido en términos de niveles dignos de salud, educación, nutrición, vivienda, empleo y seguridad económica y política-- implica transformaciones profesionales e institucionales, tanto a nivel local y nacional como en el ámbito de las relaciones internacionales. En términos internacionales, la cooperación técnica multilateral y el comercio internacional, cuando promovidos sobre bases equitativas e intereses compartidos, pueden cumplir un rol importante para promover el desarrollo y la calidad de vida humana colectiva. Sin embargo, la responsabilidad por el desarrollo social incumbe a los propios países, sus instituciones y su gente. En ese contexto, el Estado cumple un rol central. Como derivación natural, surge la importancia de la administración pública y la capacidad institucional del Estado moderno para lograr niveles dignos de desarrollo humano y integración social. Por lo tanto, el desafío es concebir un paradigma de gestión social como instrumento institucional eficaz y relevante que sea capaz de promover el desarrollo humano equitativo, basado en una política social integradora comprometida con la superación de las dificultades y privaciones de los grupos más vulnerables de la sociedad.  Un paradigma de gestión social así concebido trata de articular las políticas económica y social; trata de incentivar la descentralización amparada en condiciones que favorezcan la auto-sustentación de las comunidades; y trata de adoptar un pensamiento democrático de administración, estimulando la participación ciudadana. 

Tradicionalmente, la política social obedecía a un paradigma centrado en el Estado benefactor que se agotó a fines de los años setenta y principios de años ochenta. De hecho, los años ochenta constituyeron un profundo punto de inflexión que llevaron a redefinir el modelo de desarrollo económico y social y la propia naturaleza y  función del Estado.

En ese contexto, en la última década se han puesto en práctica valiosas innovaciones que están dando lugar a un nuevo perfil de política social en la Región y a nuevos paradigmas de gestión social, para hacer frente a la severidad de la pobreza, del desempleo y de la exclusión social. Algunos Estados adoptaron un perfil de política social compensatoria, el cual tuvo una veloz difusión en los últimos diez años. Su objetivo era establecer una efectiva red de protección social de los grupos más afectados por la crisis de los ochenta y por los cambios derivados del ajuste. Para lograr este objetivo, se ha recurrido a instrumentos de corto plazo, en la convicción de que dichos instrumentos podrían compensar las pérdidas sociales sufridas y contener la movilidad social descendente. Ello ha dado lugar a experiencias innovadoras que enriquecieron la institucionalidad pública, tal como el establecimiento de una nueva autoridad en el sector social: el Fondo de Inversión Social. Éste es un agente público social, con características nuevas que, sin duda, modernizaron la gestión social en la última década. Sin embargo, no ha podido superar las condiciones de pobreza de la mayoría de la población vulnerable de la Región. Los Fondos de Inversión Social prestan una contribución sumamente importante, pero la erradicación de la pobreza pasa por una acción política y económica más comprensiva, basada en una amplia alianza entre el gobierno y la sociedad como un todo.

En varios países el modelo de política social compensatoria ha dado lugar a un paradigma de política y gestión social basado en los conceptos de solidaridad y de participación ciudadana. Su objetivo es lograr la integración social a través de estrategias de desarrollo social integral de mediano plazo que se complementan con políticas sociales compensatorias de corto plazo. Este perfil de política social solidaria y participativa enfatiza la noción de participación ciudadana y destaca el papel de la sociedad civil en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. La política social procura así fortalecer la sociedad civil, creando espacios de articulación de las iniciativas y acciones de las organizaciones sociales intermedias representativas de la comunidad y de los diferentes actores sociales.

Estas son apenas dos recientes opciones de política y gestión social que tienen como eje común el desarrollo de una nueva institucionalidad pública en materia de desarrollo social. Su aplicación práctica en diferentes países revela características diversificadas definidas en función de las condiciones económicas, políticas y culturales que determinan su existencia y su funcionamiento. En todos los casos, sin embargo, la nueva institucionalidad social se enmarca en un nuevo concepto de política pública de lucha contra la pobreza, basado en la promoción de la equidad, y en un nuevo paradigma de gestión social, caracterizado por la coordinación institucional de la acción pública social y la participación ciudadana.
 
Permítome someter a la consideración en este Seminario algunos aspectos relevantes de una nueva institucionalidad pública en materia de desarrollo social:

1. Un concepto de políticas públicas relevantes y comprometidas con la promoción de la equidad social.  En este aspecto, es importante plantear, como estrategia de acción concreta, una nueva corresponsabilidad Estado-Sociedad Civil en la formulación de las políticas públicas y la gestión social. Dicha corresponsabilidad implica una redefinición del papel del Estado y un fortalecimiento de la acción de los organismos no gubernamentales de la sociedad civil, en particular de las poblaciones pobres y  excluidas de las redes comunitarias de solidaridad social.

2. La participación ciudadana en la definición de las políticas públicas y la gestión social. Esto significa promover la participación efectiva de los beneficiarios de la acción social mediante procedimientos de concertación y de búsqueda de acuerdos con los actores sociales partícipes de los programas sociales. En realidad, la participación ciudadana en el diseño, monitoreo y evaluación de programas sociales es una herramienta valiosa que contribuye al logro de la equidad social.

3. Coordinación institucional y descentralización.  La historia política de América Latina revela una tensión constante entre centralización y descentralización en la administración pública. En el sector  social esta histórica disyunctiva está muy presente en los actuales debates sobre la construcción de una nueva institucionalidad pública. Existe una tendencia generalizada por recomendar la descentralización funcional de las instituciones y programas sociales con la premisa de que la descentralización permite priorizar y fortalecer la acción pública social a nivel territorial. Los defensores de la descentralización sostienen que ella favorece la eficiencia y la eficacia de los programas sociales. Sostienen también que la descentralización puede aumentar significativamente la efectividad política y la relevancia cultural de los programas sociales para sus participantes y para las comunidades locales. Sin embargo, en muchos ambientes esos argumentos son puestos en entredicho, como resultado de la evaluación de la realidad económica y política de Latinoamérica y de las fuerzas históricas que la condicionan. De hecho, si se tiene presente la difícil situación económica y técnica de muchos municipios y comunidades locales, una descentralización inadecuadamente conducida podría comprometer seriamente la equidad y aumentar las desigualdades regionales. La disyunctiva revela que no hay fórmulas acabadas ni soluciones fáciles para realidades diversificadas. En este contexto, se plantea el tema de la especificidad sectorial en la administración pública, es decir, necesitamos construir un paradigma de gestión social que sea capaz de responder efectivamente a necesidades y demandas concretas. En esa perspectiva, la descentralización puede representar un camino exitoso. Su consolidación, sin embargo, implica siempre una efectiva coordinación institucional tanto a nivel horizontal como a nivel vertical. Dicha coordinación ofrece condiciones para lograr mayores niveles de eficiencia económica, de eficacia institucional y de efectividad política en la acción social. Asimismo, un proceso efectivo y relevante de descentralización requiere la participación ciudadana, a través del concurso de las organizaciones sociales a nivel municipal y local, en particular de las redes comunitarias de solidaridad social.

4. Fortalecimiento de la autoridad social.  El fortalecimiento de la autoridad social está estrechamente asociado a la innovación gerencial, basada en el desarrollo de sistemas eficientes y eficaces de información, seguimiento y evaluación. Esto implica concebir paradigmas de gestión social en función de la naturaleza peculiar de los problemas sociales y la especificidad de las condiciones económicas, políticas y culturales que determinan su existencia. En América Latina, la especificidad de la gestión social enfrenta el desafío de evitar el traslado mecánico y a-crítico de los modelos organizacionales provenientes de la gestión empresaria. Un paradigma relevante de gestión social no niega el valor de la racionalidad y la eficiencia económica. Sin embargo, para poder dar respuestas creativas y pertinentes a demandas sociales específicas que se manifiestan en condiciones económicas y culturales deversificadas, los protagonistas de la administración pública necesitan captar la naturaleza intrínseca de la política social y comprender la especificidad de la acción social.

La especificidad del sector social implica definir una identidad institucional y gerencial propia, original, específica para la administración de los programas sociales en el contexto de una estrategia de desarrollo integral sostenible. En algunas disciplinas de las ciencias sociales aplicadas ya tenemos experiencias consolidadas en esa materia. Es el caso, por ejemplo, de la educación, en que la especificidad de la gestión educativa está en la agenda académica y la praxiología pedagógica desde los años sesenta. En la práctica, se trata de un desafío de grandes proporciones, pues implica un replanteo de estrategias institucionales básicas, es decir de una nueva institucionalidad pública, y el desarrollo de un programa intensivo de capacitación de recursos humanos en el campo de la gestión social. En lo institucional, es necesario eliminar las prácticas tecnocráticas del modelo burocrático, vertical y paternalista de la administración tradicional, para construir un paradigma auto-sustentado, horizontal y participativo. En lo que se refiere al personal, la participación ciudadana es particularmente importante para crear condiciones propicias de solidaridad y auto-sustentación con vistas a promover la equidad social. En ese sentido, la nueva gestión social implica un nuevo tipo de profesional, comprometido con la defensa de la justicia social y la promoción de la equidad. A partir del nuevo perfil profesional es posible establecer los objetivos y las metodologías de los programas de formación de personal para la gestión de los programas nacionales e internacionales de desarrollo social. La concepción y el desarrollo de los programas de formación de personal especializado representan un nuevo desafío académico tanto para las instituciones nacionales de capacitación y de educación superior como para las organizaciones internacionales de cooperación técnica y financiera. La decisión de enfrentar este desafío se basa en la convicción de que toda la inversión en la formación de personal especializado en el campo de la gestión social ha de pagar elevados dividendos para el desarrollo sostenible de nuestros países.

Es así que confiamos que la inversión hecha en este Seminario pague elevados dividendos en términos de intercambio de experiencias y de enriquecimiento mutuo. Todos hemos venido a Santiago para aprender los unos de los otros. En este contexto, confiamos que el Seminario se convierta en un rico ejercicio de cooperación solidaria entre todos nosotros.

Para terminar, deseo expresar mi satisfacción por la concertación de esfuerzos entre el Gobierno de Chile, la CEPAL y la Secretaría General OEA a través de su Unidad de Desarrollo Social y Educación y del Centro Interamericano de Desarrollo Social (CIDES) en la organización del Seminario. Rolando Franco, de la CEPAL, Victor Brodersohn, del CIDES, y Augusto Galli, Director de nuestra Representación en Santiago, merecen una mención especial por sus esfuerzos y su  dedicación.

Finalmente, a nombre del Secretario General de la OEA, Dr. César Gaviria, quiero manifestar al Dr. Roberto Pizarro Hofer, Ministro de Planificación y Cooperación de Chile, nuestro agradecimiento por nos recibir en esta tierra siempre afectuosa y abierta y nuestro reconocimiento por los trabajos de organización del Seminario, a cargo de Carolina Tohá y sus colaboradores.

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