Benno Sander
Profesor Universitario de Gestión Educativa

Este trabajo presenta y reinterpreta conceptos básicos del libro de
Benno Sander, Educação brasileira: valores formais e valores reais, São Paulo, Editora Pioneira/MEC, 1977.

En los tiempos coloniales de América Latina, las Cortes de España y Portugal gobernaban las colonias a distancia mediante leyes y decretos. Al informar a los distantes monarcas ibéricos acerca del cumplimiento de las leyes y las órdenes emanadas de las Cortes, los alcaldes de las colonias señalaban en forma sucinta pero harto elocuente: "Se obedecen pero no se cumplen".

Esta anécdota pone de relieve una de las características más preponderantes y peculiares de la administración pública a través de toda la historia de América Latina. La anécdota ilustra la discrepancia que existe entre las normas prescriptas y la conducta real. En la teoría sociológica este fenómeno se denomina formalismo. Desde el punto de vista operativo, en este ensayo el formalismo se define como la discrepancia entre la teoría y la práctica, entre la ley y la realidad, entre las reformas y su implantación, entre los planes y su ejecución, en fin entre "valores formales y valores reales"1.

La elección del tema del presente trabajo se basa en tres presupuestos. Primero, el formalismo no es sólo una característica del pasado colonial, sino que aún se lo encuentra hoy día en la administración pública de Latinoamérica. Segundo, el formalismo, como rasgo peculiar de la administración pública latinoamericana, también existe en la administración de la educación. Tercero, el formalismo afecta el rendimiento escolar y la calidad de educación.

La relación entre las leyes de educación y su aplicación práctica, entre la elaboración de las reformas educativas y su implementación efectiva, entre planeamiento y ejecución es uno de los temas recurrentes en la gestión de los sistemas educativos de Latinoamérica. Leyes, reformas y planes de educación son instrumentos necesarios para orientar los destinos de los sistemas educativos, pero no son suficientes para lograr la transformación educativa que necesitamos. Para que cumplan su objetivo, es necesario que leyes, reformas y planes educativos sean, primero, elaboradas correctamente y, segundo, traducidas efectivamente a la realidad. El objetivo del presente trabajo es analizar esta problemática política y administrativa y discutir sus implicaciones para la innovación educativa.

La conquista de niveles más elevados de desarrollo humano y calidad de vida en términos económicos, políticos y culturales es una de las aspiraciones más pregonadas en todo el mundo. Este tema es particularmente importante en los países pobres que son negativamente afectados por las condiciones económicas y políticas que caracterizan las relaciones de interdependencia internacional. El hecho es que, en términos comparativos, el orden internacional vigente no favorece a los países de menor desarrollo relativo; dicho orden internacional favorece a los países económicamente avanzados que lo sustentan en defensa de sus intereses económicos y políticos. A largo plazo, esa estrategia internacional de desarrollo, caracterizada por la falta de equidad entre las naciones, dificulta la promoción efectiva de la calidad de vida humana colectiva y pone en riesgo la seguridad y el bienestar de todos los pueblos, de los más pobres a los más ricos.

Si bien los ciudadanos de los países pobres son cada vez más conscientes que deben construir su propio destino político y cultural y generar los medios más efectivos para emprender el camino hacia niveles de calidad de vida más relevantes y significativos, la dinámica de la interdependencia entre los países de la comunidad internacional posibilita que las naciones más industrializadas ejerzan una influencia determinante en los países de menor desarrollo relativo. En el contexto de la matriz estructural que define las relaciones internacionales de poder, la influencia externa, que se efectúa a través de la asistencia técnica y financiera de los países más avanzados, muchas veces no se coaduna con la cultura local y las posibilidades concretas de los países pobres. Los intelectuales y los políticos de dichos países cumplen en esta materia un papel decisivo. De hecho, al estar expuestos al progreso tecnológico del mundo industrializado a través de los medios de información social a que tienen acceso privilegiado, suelen idealizar, muchas veces sin suficiente evaluación crítica, formas o soluciones de inspiración externa que no encuentran sustento en la realidad económica, política y cultural de sus países. Es decir, la asistencia internacional y la influencia de los países industrializados no han podido solucionar muchos de los problemas de los países pobres, en vista de que, muchas veces, la dinámica resultante de la estructura de las relaciones internacionales de poder no ha permitido concebir soluciones adecuadas a las necesidades y posibilidades nacionales o locales.

Aunque la discrepancia entre lo ideal y lo real se presente en toda sociedad, ella constituye una característica preponderante y peculiar de las sociedades en vías de desarrollo. En sus esfuerzos de superación económica y social, los países en desarrollo atraviesan un proceso de cambio y se caracterizan por abrigar esperanzas de un futuro mejor al que aspiran y, a la vez, por enfrentar la dura realidad de su pasado primitivo. Del mismo modo, en muchas oportunidades las leyes, reformas y planes no son más que meras expresiones que nos remiten a un futuro remoto, muchas veces de inspiración externa, y que no guardan relación con el verdadero comportamiento social del presente. Es decir, en los países en desarrollo se manifiesta una discrepancia evidente entre ley y realidad, entre teoría y práctica, entre planes y su ejecución, o sea, en dichos países domina el formalismo.

La hipótesis fundamental del presente ensayo es que el formalismo también invade el mundo académico y la institución escolar. El diagnóstico de la situación educativa de los países pobres revela que existe un reconocimiento formal de la importancia fundamental que tiene la educación como factor de crecimiento económico, progreso social y madurez política. Consecuentes con dicho reconocimiento, los países se preocupan con el establecimiento de ambiciosas bases filosóficas, leyes de educación y reformas administrativas para solucionar sus problemas educativos. Sin embargo, existe un hecho paralelo no menos evidente: las leyes y los planes de educación, las teorías pedagógicas y la moderna tecnología educativa no logran traducirse a la realidad. Esta falta de armonización entre el ideal pedagógico y la realidad escolar constituye un problema administrativo fundamental de las instituciones y sistemas educativos en los países en desarrollo.

Desde el punto de vista teórico, este trabajo se inspiró considerablemente en la teoría sociológica de Riggs2, especialmente en su enfoque contextual y ecológico de administración pública. Pese a sus limitaciones de naturaleza desarrollista y funcionalista, la teoría sociológica de Riggs tiene un poder descriptivo útil para caracterizar los sistemas de organización y las prácticas administrativas en los países en vías de desarrollo.

En su teoría sociológica, Riggs identificó un conjunto de características funcionales de la sociedad emergente, entre las cuales destacó la heterogeneidad, la superposición y el formalismo. La heterogeneidad se refiere a la existencia simultánea de una amplia gama de actitudes y elementos primitivos y modernos dentro de una sociedad. Por ejemplo, en la sociedad emergente coexisten lo rural y lo urbano, lo antiguo y lo moderno, el atraso y el progreso. La superposición se refiere a la duplicidad de actividades por falta de una clara definición de funciones. Con frecuencia, se atribuyen formalmente diferentes funciones a distintos organismos pero, debido a interferencias de diversa índole, en la vida real varios organismos ejercen las mismas funciones simultáneamente. El formalismo es la discrepancia entre la norma prescripta y la conducta real. Se manifiesta mediante un voluminoso conjunto de teorías, leyes, planes y reglamentos concebidos para gobernar los aspectos más detallados del sistema funcional que coexisten con prácticas y comportamientos divergentes en la realidad. El formalismo se opone al realismo y a la eficacia. Al decir formal nos referimos a las formas oficiales, a la teoría, a todo aquello que debería hacerse de acuerdo con la constitución, las leyes y los reglamentos, mientras que la eficacia se refiere a aquello que sucede en la realidad, a la práctica, a la conducta real de los individuos, funcionarios, políticos, administradores y grupos de presión.3

Entre las características funcionales de las sociedades emergentes relacionadas con el formalismo se destacan además las siguientes: la mimesis que se manifiesta a través de la copia o imitación de moldes exógenos de conducta; el polinormativismo o la presencia simultánea de normas tradicionales y modernas; el policomunalismo o la coexistencia de diversas comunidades desintegradas dentro de una sociedad; el disenso o falta de consenso respecto de metas, creencias o políticas; el nepotismo o la interferencia de familiares, amigos y políticos en la asignación de funciones y cargos públicos; la ambigüedad, según la cual una norma promulgada permite una gran variedad de opciones alternativas en el proceso de implementación.

En el presente trabajo, la principal preocupación radica en sólo un elemento estructural --el buró administrativo-- y en una característica funcional --el formalismo. Sin embargo, dada la estrecha relación entre formalismo, heterogeneidad, superposición, mimesis y otras propiedades, también se hará referencia a las demás características funcionales propias de los países en vías de desarrollo.

Tal como se lo concibe en este trabajo, el formalismo es un problema fundamental para la organización y la administración del Estado. En realidad, la administración pública desempeña, entre otras funciones, un papel mediador entre las proposiciones formales y las realizaciones concretas en el ámbito del Estado. En ese sentido, la elaboración de un paradigma contextual de administración pública con funcionalidad económica, política y cultural es una prioridad y un desafío de fundamental importancia. Para hacerle frente a ese desafío, Riggs elaboró su modelo interdisciplinario de administración, fundamentándose en una nueva síntesis de las ciencias sociales aplicadas.

Como ya se señaló con anterioridad, el formalismo es una de las características funcionales más penetrantes de los países en vías de desarrollo y constituye uno de sus problemas administrativos básicos. El interrogante que se plantean los teóricos de la administración es cómo armonizar la adopción de leyes, reformas y políticas con su implementación efectiva, cómo integrar metas proclamadas con resultados concretos. La respuesta a dicho interrogante constituye una cuestión política fundamental, con un elevado número de implicaciones prácticas.

El primer determinante decisivo del grado de implementación de las leyes y políticas es su propio proceso de formulación. Riggs sustenta que "si las políticas no son formuladas adecuadamente, tal vez resulte imposible ejecutarlas; es más, tal vez ni siquiera sean verdaderas políticas".4 Serían más bien buenas intenciones, deseos o exhortaciones. En esas condiciones se afianza el formalismo. En el esfuerzo de armonización científica entre ley y realidad, entre la política y su ejecución, la adopción de leyes y políticas no es más que el primer paso de un proceso que sólo se completa cuando dichas leyes y políticas se implementan debidamente. Partiendo de la premisa que la ley y la práctica, las políticas y su ejecución deben tratarse técnicamente como conceptos complementarios e integrados, el grado de implementación de las leyes y políticas se correlaciona, en primer lugar, con el nivel científico de su adopción y, en segundo lugar, con la capacidad institucional para su ejecución.

El papel estratégico que desempeña el sistema educativo en el proceso de desarrollo de una nación o comunidad pone en evidencia la importancia y la necesidad de contar con sistemas efectivos y relevantes de organización y gestión educativa. En realidad, cabe a la gestión educativa la función de coordinar la planificación y ejecución de las actividades educativas de una comunidad o institución, con el objetivo de lograr niveles más elevados de desarrollo educativo y calidad de vida.

Tal como ocurre en el sector público, las características generales de la sociedad se reflejan en la organización y el funcionamiento de las escuelas y sistemas educativos. Esta premisa permite inferir que las características de la administración del Estado se manifiestan también en la administración de la educación. El formalismo, la superposición, la heterogeneidad, el nepotismo, la mimesis y otros elementos característicos de la sociedad emergente invaden la vida académica y tienen profundas implicaciones para la gestión educativa. En particular, el formalismo resulta ser un problema crucial con el que se enfrentan los administradores de la educación.
Si bien las naciones en desarrollo cuentan con amplios objetivos y principios teóricos para orientar los destinos de sus escuelas, universidades y sistemas educativos, existe, paralelamente, una falta de implementación de dichos objetivos y principios normativos. Esta observación sugiere la necesidad de lograr una unidad efectiva entre los conceptos formales y los valores reales del sistema educativo, de tal modo que los principios legales y los aspectos operativos sean tratados en forma integral. Las leyes, reformas y planes de educación no serán más que fórmulas estériles mientras no exista un proceso administrativo capaz de materializarlas en términos de realizaciones concretas. Las estructuras organizacionales no serán más que meros organigramas decorativos sobre las paredes de las oficinas burocráticas mientras no haya administradores eficientes y eficaces. Por otro lado, un organismo administrativo sin apoyo normativo y sin metas claras no podrá ser efectivo por falta de definición, dirección y objetivos.

Esas consideraciones teóricas revelan que el enfoque general del presente trabajo es amplio e interdisciplinario, basado en contribuciones conceptuales y analíticas de la economía, la sociología, la antropología, las ciencias políticas, la administración pública y la pedagogía. La perspectiva adoptada parte de la premisa que las naciones en vías de desarrollo se caracterizan por un conjunto de características estructurales y funcionales propias que exigen sistemas específicos de análisis, prescripción y administración. Este ensayo concibe la educación en el ámbito de la sociedad y examina la gestión educativa en el contexto de la teoría y la práctica de la administración pública. En ese sentido, el enfoque jurídico de las memorias y descripciones asistemáticas y subjetivas sobre la organización y la gestión educativa del período colonial de Latinoamérica dio lugar, tras los impulsos renovadores del inicio del presente siglo, al fayolismo, al taylorismo, al racionalismo burocrático y, posteriormente, al conductismo y al desarrollismo que han caracterizado históricamente la administración pública hasta muy recientemente. En las últimas décadas, se han dado pasos importantes para formular una teoría administrativa con un enfoque de ciencia social aplicada. Sin embargo, el enfoque comprensivo e interdisciplinario de la administración moderna aún debe recorrer un largo camino para ser una realidad sustantiva en la gestión de la educación latinoamericana.

A partir de ese marco conceptual, es posible avanzar con algunas anotaciones sobre América Latina como sociedad en proceso de transformación. Lejos de presentar una caracterización general del desarrollo latinoamericano, las anotaciones se limitan a destacar apenas algunas facetas peculiares de la sociedad latinoamericana relacionadas con el tema central del presente ensayo.

A través de toda la historia de Latinoamérica se observa señales de formalismo y otras características funcionales que tienen como infraestructura los tres siglos de dominio español y portugués. Desde el descubrimiento de América, portugueses y españoles proclamaban determinados objetivos y se dedicaban al logro de otros. El estudio entre lo proclamado y lo real en la historia de Latinoamérica parece indicar que la finalidad de las leyes y la retórica oficial era ocultar y camuflar la realidad en vez de revelarla. Anisio Teixeira analiza el origen y la naturaleza del fenómeno formalista de la siguiente manera:

"Los europeos proclamaban que venían aquí para expandir en estas tierras el cristianismo, pero, en realidad, los movía el propósito de exploración y fortuna. La historia del período colonial es la historia de esos dos objetivos que se complementan mutuamente en la tarea real y no-confesada de la expoliación continental. La vida del recién descubierto continente fue así, desde el comienzo, marcada por esa duplicidad fundamental: jesuitas y 'bandeirantes'; fe e imperio; religión y oro. El portugués y el español que aquí llegaban no eran cristianos, cuando mucho, 'cruzados'. No venían a organizar ni a crear naciones, pero a prear... Esta obra destructora y predatoria nunca se confesaba como tal, revistiéndose, en las proclamaciones oficiales, con el falso espíritu de cruzada cristiana... Nacemos, así, divididos entre propósitos reales y propósitos proclamados".5

Durante el período colonial, España, Portugal y Europa en general impusieron en Latinoamérica mucho de su cultura y de sus sistemas económicos y políticos. Luego se produjo la creciente influencia norteamericana. Sin duda, muchas normas e instituciones exógenas fueron asimiladas por la sociedad latinoamericana en formación, a través de un proceso mimético de adaptación consciente o inconsciente, mientras que otros procesos e instituciones nunca se incorporaron realmente a las identidades nacionales. Se ignoraban fórmulas prescriptas de origen externo mientras que simultáneamente se adoptaban códigos e instituciones alternas de carácter más autóctono. Para los objetivos del presente ensayo, ésta es una situación peculiar en la que se manifiestan elementos como el formalismo, la heterogeneidad, la superposición, el polinormativismo, la mimesis, el disenso y todo un complejo de dualismos, pluralismos, dicotomías y diversidades.

Algunos casos específicos de esos y otros elementos funcionales se relacionan con determinadas características del desarrollo latinoamericano. Una de dichas características es la extraordinaria mezcla de razas, trazos étnicos y modalidades regionales. En consecuencia, resulta difícil generalizar sobre el carácter propio del tipo humano de Latinoamérica, debido al pluralismo de su origen y a la heterogeneidad de sus manifestaciones típicas.

Otra característica es la creciente urbanización. La rápida urbanización de una sociedad que conserva un vasto sector agrícola postergado generalmente profundiza la brecha que separa a los ricos de los pobres, lo urbano de lo rural, la elite de las masas, lo tradicional de lo moderno. Una vez más nos encontramos ante un ejemplo de heterogeneidad. Esos tipos de dicotomías con frecuencia constituyen un camino hacia normas dualistas, o sea, conducen al polinormativismo y al disenso. El desequilibrio que existe en términos de distribución individual y regional, rural y urbana de las utilidades podría identificarse como un caso típico de policomunalismo.

Otro ejemplo peculiar se encuentra en el modo como los latinoamericanos se adaptan a la sociedad y a sus pautas, independientemente del régimen político o del sistema de gobierno. Después de vivir durante siglos en una sociedad donde existe el formalismo, el pueblo y las instituciones adoptan nuevas prácticas para elevar su nivel de vida o simplemente para poder subsistir. Entre los brasileños, por ejemplo, este proceso de adaptación se llama dar um jeito (encontrar una solución o una salida). El dar um jeito, que constituye una forma propia de hacer las cosas de los brasileños, es una institución única en su género, inteligente y hábil, que encuentra una solución satisfactoria para todos los problemas, dentro del sistema formal o fuera de él. En su análisis del fenómeno formalista, Campos sostiene que el jeitinho es una condición de supervivencia del individuo y de preservación del cuerpo social, en sociedades donde las leyes son textos fuera de contexto, construcciones teóricas que no nacieron de la costumbre, sino que fueron transplantadas e importadas desde el extranjero sin tomar en cuenta las posibilidades económicas de nuestro ambiente.6

Existe una institución similar en los países hispanoamericanos: la manera criolla de actuar. Hacer las cosas a la criolla quiere decir hacerlas en una forma original que resulta de un largo proceso de adaptación a las circunstancias locales que no corresponden a ningún molde extranjero preestablecido. La explicación de ese fenómeno descansa en el largo pasado colonial de esas naciones, cuando los criollos cumplían a desgano con las leyes y decretos impuestos por monarcas ausentes y distantes Cortes españolas.

Otra manifestación típica del formalismo es la discrepancia entre el pensamiento progresista de los intelectuales y el conservadorismo de las instituciones latinoamericanas. De hecho, las ideas liberales del iluminismo francés sirvieron de marco de referencia para las elites que proclamaron la independencia de las naciones latinoamericanas. No obstante, junto a esas aspiraciones progresistas de los intelectuales subsistieron durante mucho tiempo instituciones eminentemente conservadoras, tanto en la vida política como en la práctica social. El preciosismo ornamental de las elites, el formalismo y la mimesis de ideas e instituciones europeas y norteamericanas caracterizan a toda la historia política y cultural de Latinoamérica.

Frente a la imposibilidad de resumir la vasta literatura sobre este tema en América Latina, 7 me limito a hacer dos observaciones. En primer lugar, la complejidad sui generis de América Latina, y de cada uno de sus países en particular, requiere la utilización de perspectivas analíticas capaces de captar e interpretar la realidad económica, política y cultural de la región en el contexto de sus relaciones de interdependencia internacional. En segundo lugar, la conquista de niveles más elevados de desarrollo humano y calidad de vida en Latinoamérica requiere instituciones sociales más realistas y eficaces con la disminución simultánea del formalismo y de su causa principal, la mimesis. Es en ese sentido que, desde el comienzo del siglo XX, artistas y escritores latinoamericanos de vanguardia se lanzaron al culto de los valores latinoamericanos. Un indicador formal de ese movimiento latinoamericano de vanguardia fue la Semana de Arte Moderno de 1922 en San Pablo. Este espíritu renovador también ha inspirado a los protagonistas del pensamiento crítico latinoamericano en las ciencias sociales, que tiene en la teoría de la dependencia8 un marco decisivo. La idea de fidelidad a la realidad latinoamericana permaneció como denominador común en las realizaciones y reinterpretaciones posteriores de los autores del movimiento liberador en Latinoamérica. Los valores autóctonos cultivados en las artes y las ciencias sociales se volvieron elementos estratégicos fundamentales para concebir una política de desarrollo auténticamente latinoamericana. Muchos han sido los logros y muchas las frustraciones de la reciente experiencia latinoamericana. Lo cierto es que todavía queda por cumplir una inmensa tarea de construcción de soluciones efectivas para resolver los problemas que Latinoamérica enfrenta ante la nueva realidad internacional en el umbral del siglo XXI.

Aún cuando el formalismo y otros elementos funcionales estén presentes en toda la sociedad latinoamericana y penetren en todas sus instituciones, la modalidad e intensidad de sus manifestaciones y sus efectos están sujetas a variaciones en diferentes instituciones en función de su naturaleza y sus objetivos específicos. A continuación se hace referencia a la naturaleza de la educación secundaria de América Latina y se discuten algunas de sus propiedades peculiares dentro de su contexto histórico.

La historia de la educación latinoamericana y el análisis de la legislación educativa y de su implementación indican que el formalismo también invade la vida académica y la institución escolar.9 Al igual que para los sistemas económicos y políticos, una de las explicaciones históricas del formalismo educacional en América Latina se encuentra en la condición dependiente del Hemisferio en relación con toda la civilización occidental. Por ello, el primer rasgo evidente del desarrollo educativo y la causa principal del formalismo es la mimesis. La mimesis se manifiesta, sobre todo, a través de la copia o imitación de los conceptos y sistemas enraizados en la tradición cultural de Europa y, más recientemente, en el enfoque pragmático y tecnocrático proveniente de los Estados Unidos de América, como vimos en el primer capítulo.

La coexistencia del enciclopedismo positivista, la filosofía escolástica y la orientación funcionalista y desarrollista en la educación latinoamericana generan la presencia simultánea de múltiples leyes, normas y objetivos de distinta naturaleza. Es decir, esta mezcla de enfoques u orientaciones da lugar al polinormativismo, a la heterogeneidad, a la ambigüedad. Otra prueba evidente de esas características es la dualidad de competencias entre los gobiernos centrales y locales y la consecuente superposición de funciones y duplicación de esfuerzos e inversiones.

En el campo de las innovaciones educativas, a menudo se promulgan leyes y se introducen reformas basadas en los estándares de las áreas industrializadas y los requerimientos urbanos, sin que medie un análisis suficiente de las necesidades rurales y las características de las regiones de menor desarrollo relativo. Con frecuencia las leyes y reformas educativas no tienen relación con la realidad del medio rural y de la periferia urbana y, en consecuencia, existen menos posibilidades para que dichas leyes y reformas puedan cumplirse en esas vastas regiones. En otras palabras, existe relación entre el grado de formalismo educacional y el nivel de desarrollo socioeconómico, por lo que el fenómeno es más agudo en las escuelas localizadas en regiones rurales de menor desarrollo. Esto significa que, a pesar de la uniformidad legislativa y el celo de los inspectores y supervisores por el formalismo legal de la educación, la estandarización de las escuelas es sólo aparente, ya que en la realidad presentan diferencias sustanciales en cuanto a su orientación pedagógica, capacidad docente y administrativa, servicios e instalaciones educativas y calidad general de su desempeño.

Esas circunstancias ponen de manifiesto la importancia fundamental que tiene la adecuada preparación de leyes, reformas y planes de educación para que puedan responder de manera efectiva a las necesidades reales y las posibilidades concretas de los sistemas educativos de América Latina. Esta importancia se acentúa ante la evidencia de que una de las causas principales del éxito o del fracaso en la implementación de leyes, reformas y planes educativos radica precisamente en la calidad o falta de calidad de su proceso de elaboración.
Durante toda la historia latinoamericana se promulgaron leyes con el objeto de darle un carácter formativo a la educación secundaria, pero en la práctica el resultado fue más propedéutico que formativo, debido a las presiones sociales y a un sinnúmero de interferencias de distinta índole. El prestigio especial atribuido a la escuela secundaria, derivado de su concepción elitista y su objetivo preparatorio para la universidad, podría presentarse como otro ejemplo típico de policomunalismo.

Históricamente, el currículo de la escuela secundaria se caracterizó por la uniformidad y la rigidez. En las últimas décadas hubo esfuerzos de apertura hacia la flexibilidad curricular, pero un análisis más detallado del problema revela que la flexibilidad es más formal que real. Muchas veces, existe amplia flexibilidad en el discurso legal que, en la práctica, se traduce en flexibilidad limitada para las escuelas y en inflexibilidad real para el alumno.

En general, las reformas educativas a lo largo de la historia de América Latina están impregnadas de esfuerzos de liberación pedagógica y cultural. Hay conciencia de la necesidad de construir sistemas educativos más autóctonos y funcionales, más efectivos y relevantes. Pero no es fácil erradicar tradiciones seculares. De hecho, todas las leyes, planes y reformas educativas conservan rasgos de idealismo y realismo, de moldes viejos y modas nuevas. La transformación educativa, así como el cambio social en general, es un proceso lento que refleja la lucha entre el pasado y el presente, entre lo ideal y las posibilidades reales. La estrategia para alcanzar una verdadera transformación de la educación se basa en una efectiva participación ciudadana capaz de preservar la identidad cultural, el realismo económico y la funcionalidad política necesarias para superar el modelo formal que tradicionalmente caracterizó a la educación latinoamericana.

Estas observaciones son particularmente válidas para interpretar la evolución de la teoría administrativa adoptada en la educación de Latinoamérica. De hecho, el formalismo, la mimesis y otras características funcionales se revelan de manera penetrante en el enfoque jurídico de origen europeo y en el enfoque tecnocrático oriundo de Francia, Alemania y Estados Unidos de América. La influencia norteamericana se acentúa en la posguerra con el enfoque conductista y la perspectiva desarrollista. En las últimas décadas, el enfoque sociológico representa un primer intento para construir paradigmas endógenos para el análisis y la comprensión de la administración pública y la gestión educativa de América Latina. La construcción de dichos paradigmas se relaciona directamente con las características económicas, políticas y culturales de Latinoamérica en el contexto de sus relaciones de interdependencia internacional.

Con los antecedentes expuestos hasta aquí, realicé un estudio de caso sobre el formalismo educacional y analicé su influencia sobre la calidad del rendimiento escolar, tomando como área de ensayo la Provincia de Rio Grande do Sul dentro del escenario brasileño.10 Para establecer la existencia y la intensidad del formalismo, hice un análisis empírico de la implementación de la Ley Brasileña de Educación nº 4.024 de 1961 en las escuelas de nivel medio de Rio Grande do Sul.11 Este análisis estableció el grado de coincidencias y discrepancias entre las disposiciones de la ley y la práctica escolar. El grado de discrepancia entre ley y práctica constituyó una medida del formalismo educacional existente. Finalmente, intenté medir el impacto del formalismo sobre el rendimiento escolar.

El estudio se limitó exclusivamente a las escuelas secundarias de Rio Grande do Sul, de cuyo universo de 470 unidades se extrajo una muestra aleatoria de un veinte por ciento. En razón de la aplicabilidad nacional de la ley utilizada como instrumento para medir el grado de formalismo, muchos de los resultados obtenidos son tal vez relevantes para otras instituciones escolares y para otras regiones, dentro de las limitaciones propias de extrapolaciones de esa naturaleza. No hay dudas que Rio Grande do Sul presenta, en muchos aspectos, diferencias en relación con el resto del Brasil y con otras regiones de Latinoamérica, pero también es cierto que existen características semejantes entre los Estados del Brasil y los países latinoamericanos. Por consiguiente, es posible que algunos resultados de la investigación se puedan aplicar al Brasil en general y, por otro lado, puedan sugerir estudios semejantes en otros países de Latinoamérica.

Se estudiaron sistemáticamente cinco hipótesis sobre el formalismo educacional. Dichas hipótesis tuvieron su origen en la teoría del formalismo, en las características propias de la sociedad brasileña y en la evolución histórica de la educación secundaria del Brasil, en especial, de Rio Grande do Sul. Las hipótesis fueron las siguientes: (1) El formalismo está relacionado con la calidad del rendimiento escolar, en el sentido de que cuanto mayor el formalismo, menor la calidad del rendimiento escolar y vice-versa; (2) el formalismo está asociado al contexto socioeconómico de las escuelas, en el sentido de que las escuelas rurales muestran mayor grado de formalismo que las escuelas urbanas; (3) en términos de factores de insumo escolar, el formalismo es mayor en las escuelas públicas que en las escuelas privadas; (4) en términos de factores de insumo escolar, el formalismo es mayor en las escuelas pequeñas que en las escuelas grandes; y (5) el formalismo se revela tanto en las opiniones sobre la ley como en la práctica escolar de acuerdo con la ley.

Para poner a prueba las hipótesis, he utilizado un conjunto de variables o indicadores que, en última instancia, son operacionalizaciones de las disposiciones de la Ley Nacional de Educación del Brasil. O sea, el formalismo se midió en términos de las discrepancias existentes entre las disposiciones de la ley y su cumplimiento en la vida real de las escuelas. Por ejemplo, la ley establecía 180 días lectivos por año; si una escuela ofrecía menos de 180 días, la diferencia era una medida de formalismo. Lógicamente, cuanto mayor la diferencia entre las disposiciones de la ley y su cumplimiento, mayor es el grado de formalismo y vice-versa.12

El estudio comprobó la existencia y la intensidad del formalismo en las escuelas secundarias de Rio Grande do Sul y puso de manifiesto su incidencia en la calidad del rendimiento escolar. La investigación también permitió mostrar cómo se manifestó la superposición, la ambigüedad, la heterogeneidad y el polinormativismo así como otras características funcionales. El estudio identificó algunos resultados del deficiente proceso legislativo, examinó las manifestaciones de la descentralización administrativa y del paralelismo de los sistemas educativos nacional y provincial. El estudio reveló la dicotomía entre el carácter propedéutico y formativo de la escuela secundaria predominantemente académica. Además, la investigación presentó los efectos prácticos de la limitada flexibilidad curricular sobre las escuelas y los alumnos. También se llevó a cabo un análisis detallado de la calidad de los insumos escolares en términos de personal, servicios e instalaciones educativas. Al analizar la influencia de dichos insumos sobre el resultado de la práctica educativa, el estudio demostró que calidad de insumos significa calidad de rendimiento. Por último, al examinar cómo se manifiesta el formalismo en diferentes tipos de escuelas y diferentes realidades socioeconómicas, el estudio reveló que el fenómeno es más agudo en las escuelas pequeñas, especialmente las instituciones localizadas en regiones rurales de menor desarrollo.

La comprensión de los fenómenos sociales es un requisito fundamental para su debido tratamiento. Dicha comprensión sólo será satisfactoria en la medida en que los fenómenos sean analizados dentro del contexto en el que se manifiestan. Este trabajo revela que los problemas educativos se manifiestan dentro de un contexto más amplio ya que el sistema educativo y sus escuelas y universidades se insertan en el ámbito de la sociedad como un todo y del sector público en particular. Como corolario natural de esa situación contextual, es posible concebir la administración de la educación como una práctica social particular de la administración pública. De acuerdo con esa perspectiva, el formalismo no es un fenómeno exclusivo del sistema educativo, sino que se manifiesta en todos los sectores de la sociedad en los países en desarrollo. Su comprensión, por lo tanto, exige un marco conceptual comprensivo que sea capaz de abarcar la totalidad de la sociedad.

Las siete reflexiones finales que se presentan enseguida deben ser interpretadas dentro de ese amplio esquema de referencia, en la convicción de que no existen soluciones aisladas para problemas interdependientes. La información analizada en el trabajo sugiere un elevado número de conclusiones para los profesionales de la educación, la administración pública y las ciencias sociales en general. Esas conclusiones, más que recetas para la acción, son hipótesis de trabajo y sugieren estudios adicionales. Las principales conclusiones giran en torno de los temas que se enuncian a continuación.

1. Las leyes, reformas y planes de educación cumplen su función en la medida en que se los concibe en los límites de la realidad nacional. Leyes fuera de contexto generan transgresiones que, a su vez, originan nuevas leyes y, muchas veces, nuevas transgresiones. Es necesario buscar el equilibrio entre el legislar y el hacer, a través de la acción conjunta entre legisladores y administradores, ya que "mientras las leyes no reflejen una aproximación real entre pensamiento y acción o, en otra óptica, entre teoría y praxis, estaremos utilizando la legislación como instrumento de encubrimiento de la realidad, certificando la incapacidad de nuestros legisladores y administradores en conciliar la acción con las directrices legales establecidas".13 Para superar esa situación formalista es necesario construir una visión integrada de teoría y práctica, lo cual requiere un renovado esfuerzo de investigación científica, de asesoramiento a los organismos normativos y deliberativos y de capacitación de especialistas en políticas públicas y gestión educativa.

2. Más y mejor educación no se impone sólo por vía legislativa. Cualquiera que sea la norma legal que oriente una reforma, su aplicación está en función directa de la magnitud y utilización correcta de los recursos humanos y financieros disponibles y de la capacidad institucional. Si calidad de insumos significa calidad de rendimiento, el hecho de cumplir fielmente con las disposiciones de una ley que dependen de recursos económicos y personal docente y técnico sólo permitirá introducir cambios reales si esa ley prevé calidades específicas de insumo escolar. Por lo tanto, la magnitud de la discrepancia entre ley y práctica se relaciona, en gran parte, con la magnitud de la diferencia entre los objetivos establecidos y los medios disponibles para su implementación.

3. Las instituciones sociales de los países de América Latina experimentan un movimiento de transformación imprevisible. La norma de ayer no es necesariamente válida para hoy y la innovación de hoy podrá ser obsoleta mañana. La sabiduría del presente estriba en el aprovechamiento inteligente de la valiosa experiencia construida en el pasado y en la visión prospectiva del futuro. El único camino para que la educación de hoy pueda acompañar el ritmo de la transformación universal es educar para la versatilidad y la sabiduría para enfrentar lo desconocido. En esa línea, los instrumentos normativos y su utilización deben moldearse dentro de amplios parámetros de flexibilidad, en virtud de la propia heterogeneidad contextual en la que se aplican y debido a la rápida transformación social. En el campo del aprendizaje, la flexibilidad en función de realidades concretas es una de las directrices básicas de la doctrina curricular moderna. Pero la experiencia indica que la flexibilidad no pasará de ser una buena intención hasta tanto no se organice e institucionalice un programa prioritario de educación de educadores y en la medida en que no se haga un esfuerzo concreto por remunerar dignamente los educadores y por hacer una inversión significativa en espacio físico, equipo y material educativo. Hablar de flexibilidad cuando no existen las oportunidades y los medios para su implementación no produce ningún beneficio real.

4. Una de las estrategias para llevar a la realidad una reforma introducida por vía legislativa es el uso de los medios tecnológicos de comunicación social. Para innovar, además de informar, es necesario crear conciencia del valor del mensaje innovador, conseguir la adhesión y preparar debidamente a la ciudadanía para participar activamente de la tarea. Para lograr una participación efectiva de la comunidad con todas sus instituciones sociales, es imprescindible estimular constantemente la responsabilidad ciudadana por la educación a través de una política integrada de comunicación y adhesión social.

5. La acción integrada entre los legisladores, educadores y administradores es otro factor fundamental para la eficiencia y la eficacia del sistema educativo. Si el servicio público ha de tener significado y actuación efectiva es necesario alimentar constantemente la fe en su eficiencia y justicia. Más que pareceres y disposiciones legales, es necesario desarrollar la acción conjunta de políticos y administradores de la educación, dado que si no se logra una integración entre el legislar y el hacer, la política educativa no será más que letra muerta.

6. Las reformas administrativas de los organismos encargados de ejecutar la política educativa son de importancia fundamental, pero no pasarán de formulaciones teóricas en tanto no encuentren una estrategia de implantación sustantiva. Los modelos teóricos a veces carecen de funcionalidad y no se ajustan al comportamiento de la burocracia. De hecho, muchas veces se proponen modelos teóricos sofisticados, pero ellos se desperdician en el proceso de aplicación por causa de su falta de compatibilidad económica, política y cultural.

7. La brecha entre los valores formales y los valores reales en las instituciones y sistemas educativos es un problema crucial para la administración de la educación. No basta seguir el ritual establecido en leyes y planes educativos, sino que es preciso darles cumplimiento efectivo. El problema comienza en el propio proceso legislativo. Mientras las leyes y las reformas sean ideales abstractos y dogmas pedagógicos concebidos en las alejadas oficinas burocráticas sin apoyarse en datos reales y sin atender a las necesidades locales y las aspiraciones de la ciudadanía, el formalismo no dejará de caracterizar las escuelas, universidades y sistemas educativos. Las puertas sólo se abrirán al realismo cuando leyes y reformas educativas se conciban en los límites de la realidad nacional y sean instrumentos aplicables a circunstancias concretas. La adecuación de la educación a los moldes de la realidad tiene importantes implicaciones para la gestión educativa. En vez de regular formalismos y rutinas, la administración de la educación debe buscar, por encima de todo, el desarrollo dinámico del sistema educativo y de sus escuelas y universidades, en función de la orientación y de los objetivos establecidos en la política educativa. La administración para el status quo y la dependencia debe dar lugar a la administración para la innovación y la autonomía cultural. Dicha autonomía implica un proceso de construcción según el cual el sistema educativo está en busca de su propia identidad, definida sobre la base de los valores económicos, políticos y culturales de América Latina, en el contexto global de sus relaciones de interdependencia internacional.

1. Este trabajo presenta y reinterpreta algunas de las ideas del libro de Benno Sander, Educação brasileira: valores formais e valores reais, San Pablo, Livraria Pioneira Editora en co-edición con la Fundación Biblioteca Patricia Bildner y el Ministerio de Educación y Cultura del Brasil, 1977. Véase también Benno Sander, David Kline y Russell G. Davis, Formalismo educacional en los países en desarrollo, Washington, DC, Organización de los Estados Americanos, Programa Regional de Desarrollo Educativo, 1974; Benno Sander, "Educational input factors in Brazilian schools", in American Educational Research Journal, Vol. IX, nº 4, 1972, pp. 493-505.

2. Fred W. Riggs, Administration in developing countries: the theory of prismatic society, Boston, Mass., Houghton Mifflin Company, 1964

3. Fred W. Riggs, Administration in developing countries, pp. 57-58.

4. Fred W. Riggs, Administration in developing countries, p. 155.

5. Anisio Teixeira, "Valores proclamados e valores reais nas instituições escolares brasileiras", Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Vol. 37, nº 86, abril/junio, 1962, p. 59.

6. Roberto Campos, "A sociologia do jeito", Revista Senhor, julio de 1960, p. 29.

7. Una revisión de la literatura brasileña sobre el tema se encuentra en Benno Sander, Educação brasileira: valores formais e valores reais, San Pablo, Livraria Pioneira Editora en co-edición con la Fundación Biblioteca Patricia Bildner y el Ministerio de Educación y Cultura del Brasil, 1977.

8. Véase Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependência e desenvolvimento na América Latina: ensaio de interpretação sociológica, Rio de Janeiro, Editora Zahar, 1970.

9. Para una reciente ilustración del fenómeno formalista en los varios períodos de la historia de la educación brasileña, véase Nelson Piletti, Historia da educação no Brasil, San Pablo, Editora Ática, 1991, pp. 21-30.

10. Si bien esta investigación se llevó a cabo en los años 1969 y 1970, sus resultados son relevantes hasta hoy. Véase Benno Sander, Educação brasileira: valores formais y valores reais, San Pablo, Livraria Pioneira Editora en co-edición con la Fundación Biblioteca Patricia Bildner y el Ministerio de Educación y Cultura del Brasil, 1977.

11. La Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional del Brasil (Ley nº 4.024) de 1961 fue parcialmente modificada en 1968 por la Ley de la Reforma Universitaria (Ley nº 5.540) y en 1971 por la Ley de la Reforma de la Educación Básica y Media (Ley nº 5.692). Cumpliendo disposición constitucional, el Congreso brasileño estudia actualmente la aprobación de una nueva Ley Nacional de Educación. En ese sentido, las conclusiones del presente ensayo pueden ser particularmente oportunas y relevantes para Brasil.

12. Para una visión más completa de los aspectos metodológicos, los análisis y la discusión detallada de los resultados de esta investigación, véase Benno Sander, Educação basileira: valores formais e valores reais, San Pablo, Livraria Pioneira Editora en co-edición con la Fundación Biblioteca Patricia Bildner y el Ministerio de Educación y Cultura del Brasil, 1977.

13. Walter E. García, "Legislação e inovação educacional a partir de 1930", en Walter E. García, ed., Inovação educacional no Brasil: problemas e perspectivas, San Pablo, Cortez Editora/Autores Associados, 2ª edición, 1989, p. 231.

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