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Políticas Públicas e Gestão da Educação no
Brasil
Momentos de uma História em Construção
Benno Sander
Consultor Internacional em Educação
e
Ciências Sociais
Conferência Inaugural do XX Simpósio Brasileiro de Política e
Administração
da Educação, realizado em Salvador, Bahia, em novembro de 2001.
Texto publicado
na Revista Brasileira de Política e Administração da
Educação,
Porto Alegre, ANPAE, v. 17, n. 2, jul./dez. 2001.
Introdução
Neste ensaio enfocarei a experiência brasileira em matéria de
políticas públicas e de gestão da educação no contexto internacional.1 Diante da
amplitude e complexidade do tema, vou limitar-me a fazer um pequeno exercício de
desconstrução e reconstrução de algumas contribuições pedagógicas de nossa
história nacional. Para desenvolver esse exercício, selecionei alguns momentos e
movimentos econômicos, políticos e culturais que influenciaram os destinos da
educação brasileira ao longo dos últimos séculos.
O objetivo do exercício é incentivar a nossa busca permanente de explicações
e soluções para os problemas que enfrentamos na organização e administração do
ensino, tanto no âmbito político-institucional como no cotidiano da escola. Para
a consecução desse objetivo, tentarei explorar o alcance e as implicações dos
fatos históricos selecionados, na esperança de que possam iluminar a avaliação
dos significados e contraditórios de nossas políticas públicas e nossas práticas
de gestão da educação. Terminarei minha fala com a identificação de alguns fatos
específicos, na expectativa de que possam alimentar a nossa reflexão como
educadores dedicados ao estudo e ao exercício da administração da educação
brasileira.
Tenho consciência que minha escolha dos momentos e movimentos da educação
brasileira é resultado de minha percepção seletiva, percepção de natureza
política e ideológica e, como tal, reveladora de uma visão concreta de educação
e sociedade. Também tenho consciência que minha percepção e interpretação dos
fatos políticos e atos educacionais reflete apenas uma leitura entre muitas
leituras. É isso aí, uma leitura entre muitas leituras pois, como bem diz
Jacques Derrida, “tu as raison, nous sommes sans doute plusieurs.”2 Na
realidade, cada um de nós tem sua própria leitura da história. Nesse sentido,
este capítulo pretende acrescentar mais uma leitura às muitas leituras sobre a
nossa trajetória histórica como contribuição ao debate pedagógico, que expõe os
encontros e desencontros de distintas leituras, distintas percepções e distintas
interpretações dos atos e fatos políticos e educacionais. Com essas observações
introdutórias, vou ao primeiro momento.
O momento da colonização
O primeiro momento dos últimos cinco séculos de nossa história registra
precisamente o encontro ou desencontro de dois mundos em Porto Seguro no dia 22
de abril de 1500. Encontro entre o mundo dos donos de casa e o mundo dos
visitantes. O mundo dos povos nativos e o mundo dos povos latinos. O mundo dos
conquistados e o mundo dos conquistadores.
Vejo esse primeiro momento de nossa história como sintoma de um movimento
mais amplo, sintoma de um processo histórico que alguns denominam processo
civilizatório; que outros definem como processo colonizador; e que muitos hoje
preferem chamar processo globalizador, processos esses então protagonizados pela
Europa, e que pela primeira vez se manifestavam nessas nossas latitudes
tropicais. Esse movimento histórico da humanidade está associado a poderosos
processos de expansão e mundialização. Expansão da propriedade e do comércio,
expansão do poder, expansão da fé. Em outras palavras, conquista econômica,
conquista política, conquista cultural.
A conquista cultural, que guarda estreita relação com a conquista econômica e
a conquista política, realizou-se através da transplantação sistemática dos
valores e práticas religiosas do cristianismo e das expressões artísticas e
tradições educacionais dos países dominados pela cultura latina da Europa
continental para o Novo Mundo. Essa conquista cultural, de natureza latina,
leva-me ao sugestivo conceito de globalatinização, conceito desenvolvido por
Jacques Derrida, um dos teóricos mais influentes do posmodernismo, em seu último
livro, Atos de Religião,3 que foi lançado internacionalmente nos primeiros
dias do ano 2002.
É nesse contexto cultural que, no campo específico do ensino, o transplante
dos conhecimentos e dos valores e práticas sociais efetuou-se através de uma
política de educação pública confessional, delegada aos missionários do
Companhia de Jesus, transmissores naturais da cultura latina, historicamente
desenvolvida no Lácio, que teve como centro político a cidade de Roma, onde a
Igreja de Cristo mais tarde estabeleceria sua sede. O latim, que se tornara
assim a língua oficial da Igreja Católica, também se tornou, em decorrência do
processo de globalatinização, a língua oficial de ensino dos principais reinados
e principados da Europa continental.
É nesse contexto que, na sua missão evangelizadora dos povos indígenas do
Brasil, os missionários ibéricos se tornariam também “agentes europeus de
desintegração de valores nativos,” na expressão de nosso antropólogo maior,
Gilberto Freyre, em sua memorável Casa Grande e Senzala.4 Na prática, os
valores, crenças e ritos nativos da Terra sentiram-se ameaçados diante da
imposição dos valores, crenças e ritos latinos da Europa. Ou seja, o nativo deu
lugar ao latino.
Pese a reiterados intentos de desconfessionalização da política educacional
oficial ao longo dos anos, o escolasticismo católico teve presença permanente e
marcante na história da educação brasileira, tanto no período colonial como na
República. O pensamento pedagógico da Igreja Católica no Brasil foi
operacionalizado nos tempos coloniais mediante a aplicação no cotidiano escolar
dos princípios da Ratio Studiorum concebidos em meados do século XVI por Ignácio
de Loyola, filho da nobreza espanhola, com esmerada formação militar e que
depois se tornaria sacerdote e fundaria a Companhia de Jesús.
A história mostrará como posteriormente o pensamento pedagógico da Europa, e
conseqüêntemente o do Brasil, também foi influenciado pelos princípios
consagrados na Conduite des Écoles Chrétiennes5 que João Batista de La Salle e
seus colaboradores escreveram no fim do século XVII e no início do século XVIII
na França e por outras contribuições educacionais católicas e protestantes desde
o século XVI até o século XIX. As principais contribuições cristãs ao pensamento
pedagógico brasileiro no período colonial foram historicamente condicionadas
pelo contexto político e cultural das antigas monarquias européias,
especialmente as de Portugal, Espanha e França.
As análises e avaliações da política educacional oficial adotada inicialmente
no Brasil pela Coroa de Portugal, feitas por autorizados historiadores e
sociólogos, como Nelson Werneck Sodré6 e Fernando de Azevedo,7 relatam com
eloqüência os movimentos sociais e intelectuais que se seguiram nos séculos do
Brasil Colônia. É importante ressaltar que nos tempos coloniais houve poucos
desenvolvimentos teóricos autóctonos no campo específico da educação. Somente
uma pequena minoria da elite política e do clero tinha acesso à escola e não
havia vontade política por parte da Família Real de Portugal no sentido de
ampliar as oportunidades educacionais para o povo. Na realidade, replicava-se no
Brasil colonial, como nas demais colônias ibéricas da América Latina, a política
educacional adotada pelas monarquias européias. Era uma política exclusivista
que atendia primordialmente à classe social dominante. Era uma política pública
confessional que utilizava os sacerdotes e religiosos para formar os alunos para
a obediência, a submissão e o respeito a Deus e à autoridade constituída e
imposta monarquicamente, para não dizer autoritariamente. Enfim, era uma
política educacional discriminatória do ponto vista de classe social, de etnia e
de gênero.
Ao longo dos anos, houve tentativas pedagógicas frustradas para intervir na
política educacional oficial, como a experiência de educação pública ensaiada
pelo Marquês de Pombal em meados do século XVIII e a introdução do ensino
superior profissional por ocasião da permanência da Família Real de Portugal no
Rio de Janeiro no início do século XIX. Como resultado da política imigratória
adotada no Império, os imigrantes alemães, italianos, austríacos, suiços e
poloneses que se estabeleceram no sul do Brasil no século XIX trouxeram novas
práticas educacionais baseadas nas tradições pedagógicas de seus países de
origem. Por outro lado, durante o Segundo Império, houve alguns desenvolvimentos
promissores em nível nacional no campo do ensino, graças à sensibilidade
política e cultural do Imperador Dom Pedro II e de seu interesse pessoal pela
educação. No entanto, não foi possível consolidar uma tradição pedagógica com
verdadeiro caráter nacional. É nesse contexto histórico que, no final do
Império, Rui Barbosa, indiscutivelmente um dos personagens mais influentes de
nossa história, liderou um importante movimento de reação à falta de uma
tradição pedagógica autenticamente brasileira e à ausência de uma política de
educação popular comprometida com a formação para a cidadania e a defesa da
soberania nacional. No entanto, o desafio renovador ficou para o próximo momento
histórico.
O momento da ordem e do progresso
O segundo momento de nossa história educacional veio com a República. Embora
a primeira Constituição republicana tivesse sido omissa em matéria de educação,
Benjamin Constant liderou uma reforma educacional alicerçada nos princípios
doutrinais do positivismo francês protagonizado por Auguste Comte no século
XIX.8 Foram precisamente os princípios filosóficos do positivismo francês e as
idéias liberais norte-americanas que inspiraram todo o movimento político
brasileiro do século XIX, que nos conduziria à adoção do sistema republicano de
governo. Essa orientação filosófica, que enfatiza as noções de equilíbrio e
harmonia, de ordem e progresso e que preconiza métodos empíricos baseados em
dados objetivos e racionais, deixou sua marca permanente em nossas instituições
políticas e sociais, incluindo a educação.
Na organização do sistema educacional da Primeira República, a influência do
positivismo revelou-se na adoção de poderosos instrumentos de controle
central e uniformização do ensino, apesar do federalismo formal e da
descentralização proclamada da gestão pública. O autoritarismo centralizador da
administração pública se repetiria na administração escolar. Ainda no âmbito da
escola, o positivismo se manifestou na concepção do um conteúdo universalista
transmitido através de um currículo enciclopédico, na adoção da metodologia
empírica e nas práticas prescritivas de organização e funcionamento das
instituições de ensino.
As perspectivas iniciais de organização e administração educacional da
Primeira República deram origem a modelos dedutivos e práticas normativas,
modelos e práticas que revelam uma preocupação prioritária com a manutenção da
ordem e do progresso na sala de aula, no funcionamento das escolas e na gestão
político-institucional dos sistemas de ensino. A ordem, a disciplina e o
controle eram requisitos fundamentais do sistema de ensino. Essas práticas me
fazem lembrar a história de uma pensadora crítica que desenhou a bandeira
nacional mudando o seu lema para “disciplina e continuismo.” Acho essa história
muito sugestiva, no sentido em que reflete bem a preocupação dos professores de
orientação positivista e evolucionista em nossas escolas. Essa percepção, aliás,
não é coisa do passado em muitos de nossos ambientes escolares, em que a
disciplina e a manutenção do status quo continuam sendo mais valorizados que a
educação para a liberdade, a autonomia e a cidadania responsável. No final de
minha fala farei referência ao paralelismo existente entre alguns princípios do
positivismo e do escolasticismo católico que influenciaram a nossa formação na
juventude.
No contexto mais amplo do mundo ocidental, o positivismo iluminou
decisivamente as teorias clássicas de administração concebidas e adotadas na
aurora do século XX, em particular o fayolismo dos franceses, o taylorismo e o
fordismo norte-americano e, mais tarde, o modelo burocrático weberiano dos povos
saxões. Os movimentos gerenciais da escola clássica difundiram-se rapidamente
por todo o mundo e invadiram as várias áreas temáticas da administração,
incluindo a administração da educação. O Brasil não foi exceção nesse quadro.
Efetivamente, os movimentos internacionais que então dominavam as ciências
sociais e a administração pública e de negócios influenciaram decisivamente os
sistemas de organização e gestão da educação brasileira por várias décadas.
Esses mesmos movimentos de natureza positivista e funcionalista inspiraram a
produção intelectual de muitos de nossos primeiros teóricos da administração
escolar. Houve, obviamente, exceções nessa matéria, em que a mais destacada foi,
sem dúvida, a de Anísio Teixeira que integraria os autores de vanguarda de um
novo momento de nossa história.
O momento dos Pioneiros da Educação
O terceiro momento criou raízes a partir da terceira década do século XX
quando se instalou no Brasil um genuíno movimento nacional de reação às teorias
sociais conservadoras inspiradas no positivismo filosófico e no funcionalismo
psicológico que então dominavam o pensamento e a produção intelectual na Europa
e nos Estados Unidos da América. É o momento da Semana de Arte Moderna de 1922
em São Paulo. É o momento de Escola Nova concebida em 1928 no Rio de Janeiro. É
o momento da Lei Francisco Campos de 1931 que marcou a história da legislação
educacional brasileira, consagrando a liberdade de ensino e legitimando
formalmente a iniciativa privada no campo da educação, ao lado do papel diretor
do Estado concretizado na criação do Ministério da Educação pelo Presidente
Getúlio Vargas. Finalmente, é o momento do Manifesto dos Pioneiros da Educação
promulgado em 1932, como verdadeira carta da escola do movimento de renovação
educacional da época.
Esses movimentos são sintomas da conjunção histórica de uma série de fatores
de desenvolvimento econômico, progresso social e amadurecimento político. O
Manifesto dos Pioneiros da Educação teve um impacto político particularmente
transcedental e até hoje é referência obrigatória de uma visão de educação
pública comprometida com a promoção e a defesa dos interesses nacionais. Os
Pioneiros da Educação tiveram de navegar um mar particularmente revolto na época
do Estado Novo e da Segunda Guerra Mundial, época caracterizada por permanentes
conflitos com os setores conservadores, tanto no mundo da educação como na
sociedade em geral. Aprofunda-se, nessa época, o histórico debate entre os
defensores da educação pública e os promotores da educação privada e, nesse
contexto, entre as escolas mantidas pelo Estado e as instituições mantidas pelas
associações de educadores católicos e protestantes. São dessa época os
memoráveis debates entre Anísio Teixeira e Alceu Amoroso Lima, ambos membros do
então Conselho Federal de Educação e que, apesar de suas divergências,
posteriormente, no período pós-revolucionário das décadas de 1960 e 1970,
defenderiam juntos e unidos os ideais de liberdade, eqüidade e democracia na
escola e na sociedade.
No campo da organização e da administração do ensino, os Pioneiros da
Educação enfrentaram os defensores dos princípios e práticas adaptadas, muitas
vezes acriticamente, das teorias gerenciais do mundo dos negócios concebidas na
Europa e nos Estados Unidos da América. Após a Segunda Guerra Mundial,
destaca-se a influência que exerceu o funcionalismo comportamental nas ciências
sociais e na educação. Aqui também o enfoque político e sociológico dos
Pioneiros da Educação foi um dos fatores decisivos para superar a orientação
conservadora importada de além-mar. No entanto, enquanto se degladeavam
Pioneiros e conservadores, novos fatos econômicos e políticos nacionais e
internacionais criariam condições propícias para o surgimento de um novo momento
na educação brasileira.
O momento da economia da educação
O quarto momento é o dos economistas, dos economistas da educação, dos
economistas da administração, dos economistas do desenvolvimento. Resisto em
reservar um único momento para os economistas, assim como reservar um único
momento para os juristas, que parecem disputar historicamente a hegemonia nas
decisões que afetam diariamente nossos destinos individuais e coletivos. Os que
somos professores de escolas e universidades públicas sabemos disso muito bem:
enquanto os economistas tratam de cortar nossos salários e benefícios sociais,
os juristas e advogados tratam de defender nossos interessses e, de passagem,
defender também os seus próprios salários e honorários. Na realidade, os
acontecimentos mostram que os economistas não abdicam da vontade de protagonizar
todos os momentos e movimentos que caracterizam os distintos setores da
sociedade. Que o digam os nossos Ministros e Secretários Estaduais da área
social com respeito às suas relações com o Ministério da Economia e as
Secretarias Estaduais da Fazenda!
Nesta leitura chamo atenção a um momento internacional particularmente
importante da economia na concepção das políticas públicas em matéria de
educação, administração e desenvolvimento. Esse momento dominante da lógica
econômica guarda relação com uma série de movimentos internacionais relacionados
à necessidade de administrar serviços de assistência técnica e ajuda financeira
na etapa da pós-guerra. Foi precisamente essa lógica econômica que dominou os
programas do Plano Marshall na Europa e os da Aliança para o Progresso nas
Américas.
No Brasil, como na América Latina em geral, o enfoque econômico, que
sublinhou os processos de modernização da administração pública nas décadas de
60 e 70, foi introduzido principalmente pelos consultores internacionais e pelos
autores estrangeiros e seus discípulos brasileiros. Não me parece pura
coincidência que nessa época, época dos governos militares, muitos dos civis
mais influentes que ocupavam posições-chave na administração pública nacional
tenham sido formados em programas de ciências sociais e educação de natureza
desenvolvimentista nos Estados Unidos. É só examinar as listas dos ocupantes dos
principais cargos de direção dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento,
incluindo alguns de seus Ministros; do IPEA e do Banco Central, incluindo seus
Presidentes; e de numerosos cargos de direção superior no Ministério da Educação
e Cultura. Vários deles publicaram nesses anos suas teses escritas no exterior
sobre desenvolvimento econômico, sobre o valor econômico da educação e sobre as
taxas de retorno dos investimentos em educação.
Em conseqüência, as políticas públicas daquela época em matéria de
organização e administração educacional sustentavam-se nos poderosos movimentos
internacionais da administração para o desenvolvimento, da economia da educação,
da planificação de recursos humanos, das teorias do capital humano e do
investimento no ser humano e suas taxas de retorno individual e social. À luz da
lógica econômica que caracterizou esses movimentos, surgiu o planejamento
governamental e, dentro dele, o planejamento educacional, ambos fortemente
impulsionados pelas agências de assistência técnica e financeira dos países
desenvolvidos, pelos organismos inter-governamentais de cooperação internacional
e pelas organizações multilaterais de crédito. É nesse contexto, por exemplo,
que se implementou no Brasil, no início dos governos militares da década de 60,
o controvertido Acordo MEC/USAID no campo do ensino médio e superior que, devido
ao seu reducionismo pedagógico de natureza desenvolvimentista, foi corajosamente
resistido pela comunidade intelectual de vanguarda e pela sociedade civil
organizada da área da educação.
Um dos traços característicos da fase desenvolvimentista foi a convicção
otimista de que a educação era o primeiro fator de crescimento econômico, o
principal instrumento de progresso técnico e um poderoso meio de seleção e
ascensão social. Como resultado do esforço econômico daquela época, houve, sem
dúvida, um significativo crescimento quantitativo dos sistemas de ensino em
termos de escolas, colégios, universidades, matrículas e formandos. No entanto,
com o esgotamento dos recursos financeiros e o crescente estrangulamento interno
causado pelo endividamento externo, o momento dos economistas da educação perdeu
fôlego na década de 70. Os fatos demonstrariam que o investimento feito na
educação não havia produzido os dividendos esperados em termos de crescimento
econômico e progresso tecnológico e, muito menos, em termos de desenvolvimento
humano sustentável com eqüidade social. A avaliação histórica revela que o valor
econômico é uma dimensão importante sim, mas não suficiente, das políticas
públicas e da gestão da educação. O que faltou à fase desenvolvimentista da
educação brasileira foi um compromisso prioritário com a formação para a
cidadania, com a defesa dos direitos humanos e com a democracia e a participação
popular. Esta conclusão introduz um novo momento.
O momento da construção democrática
O quinto momento é o momento da democracia. O momento da organização e
da resistência da sociedade civil. O momento do resgate e do respeito aos
direitos humanos. O momento da defesa do meio ambiente e da qualidade de vida.
Esse momento foi historicamente preparado pelos intelectuais da resistência
democrática que militavam no Brasil e no exterior durante a fase
desenvolvimentista, que coincide no tempo com o período dos governos militares
no Brasil e em muitos outros países da América Latina. Foi nessa época que
floresceu um novo pensamento latino-americano na área das ciências sociais, uma
espécie de antítese política da tese economicista, destacando-se o esforço
cepalino da teoria da dependência, ao lado de outras contribuições de vanguarda
na economia, na sociologia, na administração e na pedagogia. No campo da
educação, o nosso protagonista maior foi Paulo Freire,9 que começou a
desenvolver na década de 60 a mais original e influente obra pedagógica
produzida no século XX e que hoje é referência obrigatória para os estudiosos da
educação internacional.
Nas últimas décadas, o momento da construção democrática engloba os
movimentos políticos das Diretas Já e da Constitutuinte que culmina com a adoção
da nova Carta Constitucional em 1988. O momento compreende também os movimentos
de resistência e renovação protagonizados pela Sociedade Brasileira para o
Progresso da Ciência (SBPC), pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB) e outras entidades da sociedade civil organizada em distintas áreas do
conhecimento.
Na área da educação, o momento da construção democrática vem acompanhado da
organização e consolidação de uma série de sociedades científicas e associações
de educadores, como a Associação Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em
Educação (ANPEd), a Associação Nacional de Dirigentes de Ensino Superior
(ANDES), o Centro de Educação e Sociedade (CEDES), a União Nacional de
Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) e o Conselho de Secretários Estaduais
de Educação (CONSED). A Associação Nacional de Política e Administração da
Educação (ANPAE), que nascera em 1961 no contexto da efervescência política e
intelectual pré-revolucionária, também se integrou nesse novo movimento
político-pedagógico da sociedade civil. O momento da construção democrática
engloba ainda o movimento renovador das Conferências Brasileiras de Educação.
Além disso, o momento propiciou uma crescente produção científica, associada, em
grande parte, ao rápido desenvolvimento da pós-graduação nas Faculdades de
Educação de nossas universidades. Finalmente, o momento da construção
democrática manifestou-se na mobilização da sociedade civil em torno da nova Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, da defesa da escola pública e da
luta pela valorização do magistério e a profissionalização dos educadores. Nesse
contexto, destaca-se hoje a luta dos educadores pela conquista de condições
qualitativas de trabalho pedagógico e pelo direito humano do professor e da
professora a uma compensação digna e uma remuneração decente da atividade
docente. No âmbito da ação pedagógica da Igreja Católica, é importante destacar
a orientação política da Associação de Educação Católica (AEC) do Brasil que se
posiciona a favor da educação pública e, simultâneamente, a favor da liberdade
de educação, liberdade de oferecer oportunidades educacionais e liberdade de
opção educacional por parte das famílias e dos educandos.
No campo específico da política e da administração da educação, a fase da
construção democrática das últimas décadas é testemunha de um rico processo de
aprendizagem e amadurecimento para os estudiosos e especialistas em nossas
universidades e sistemas de ensino. Houve nessa fase um significativo esforço
crítico para avaliar a experiência brasileira de organização e administração do
ensino e para ensaiar novas perspectivas teóricas e novas práticas de gestão da
educação no Brasil. As últimas décadas também são testemunhas de um intenso
debate sobre os fundamentos epistemológicos das nossas teorias e práticas de
organização e administração educacional.
Mais importante do que relacionar aqui às valiosas contribuições individuais
dos pensadores críticos e atores sociais, que enriqueceram o debate e a prática
político-pedagógico dessa fase, é registrar alguns temas que convocaram nossa
atenção coletiva. Efetivamente, todos os que nos dedicamos ao estudo e à prática
da educação e sua administração aprendemos com as perspectivas de administração
educacional como ato pedagógico ou ato acadêmico mais do que simplesmente um ato
econômico ou empresarial concebido à luz das teorias clássicas de administração
adotadas no mundo dos negócios. Todos aprendemos com as perspectivas de
administração da educação que enfatizam a dimensão política sobre a dimensão
puramente burocrática. Todos aprendemos com os estudos sobre a importância da
efetividade política e da relevância cultural das políticas públicas e dos
paradigmas de administração educacional adotados historicamente no Brasil. Todos
aprendemos com o estudo e as experiências de descentralização e gestão local da
educação. Todos aprendemos com os estudos e debates sobre a gestão democrática
da educação e com as experiências de eleição e nomeação dos diretores de escola
e reitores de universidades. Enfim, todos aprendemos com os debates e os estudos
sobre a pedagogia do oprimido e a pedagogia da autonomia e sobre a educação para
a cidadania, os direitos humanos e a qualidade de vida. Esses movimentos e
contribuições intelectuais e praxiológicas no campo da educação marcaram
definitivamente as últimas décadas de nossa história educacional e certamente o
seu significado há de iluminar a nossa reflexão e a nossa ação para enfrentar os
novos desafios da educação brasileira.
Administração da Educação no Brasil:
Novos
Desafios no Início de um Novo Século
Volto ao princípio do capítulo anterior, ao primeiro momento de nossa
história, em que registrei o encontro de dois mundos em 1500, para sugerir que
hoje, como ontem, continua o processo civilizador; que hoje, como ontem,
continua o processo colonizador; e que hoje, como ontem, continua o processo
globalizador. O que é novo hoje é a mudança dos protagonistas, a mudança dos
tempos e a mudança dos espaços, mudanças impulsionadas, em grande parte, pela
revolução no transporte e no mundo da informação e das comunicações,
instrumentos por excelência do capitalismo transnacional. Consolida-se, assim, a
sociedade global da informação, que está sustentada numa nova economia, cuja
base é a utilização eficiente do conhecimento.
Hoje, como nunca antes, tomamos consciência da globalização do terrorismo e
da globalização da guerra, numa espiral de violência de conseqüências
imprevisíveis. O terrorrismo que hoje ameaça a segurança coletiva dos habitantes
do planeta é uma aberração humana inaceitável sob todos os pontos de vista. O
encaminhamento de soluções para os problemas do terrorrismo e da violência
requer, sem dúvida, um esforço coletivo de enormes proporções. Parte importante
desse esforço reside no reconhecimento de que a violência é também um sintoma
histórico, sintoma da ineqüidade e da injustiça social que tem caracterizado a
própria trajetória da humanidade. No início do terceiro milênio, cuja data é
para mim o dia 11 de setembro de 2001, há provas contundentes e dramáticas de
que não é mais possível manter ilhas de segurança e prosperidade para alguns
povos e algumas comunidades às custas do sacrifício e da insegurança de outros
povos e outras comunidades. No entanto, seria um erro reduzir as causas da
violência e do terrorismo exclusivamente à injustiça social. A violência e o
terrorismo também estão associados ao fanatismo religioso, ao racismo, à luta
pela hegemonia no mundo das drogas e a outros problemas de natureza psíquica e
de comportamento social, ainda não suficientemente estudados, e que não poupam
os ricos, os brancos, os homens e outros grupos favorecidos da sociedade.
Independente das causas e explicações da violência e conseqüente insegurança
coletiva, o fato é que nossa aldeia global é que cada vez mais aldeia e mais
global. Diante dessa realidade, ou nos salvaremos todos ou pereceremos
todos.
Administração Educacional e Governabilidade
Por todas essas razões, coloca-se sobre a mesa o tema da governabilidade. Com
a globalização da economia e da atividade humana, as duas últimas décadas
testemunharam um renovado interesse pelo estudo da administração no âmbito
internacional, com um enfoque centrado no conceito de governabilidade. Como
resultado desse novo interesse, multiplicam-se os esforços nacionais e
internacionais em matéria de reformas institucionais e administrativas. Esses
esforços ocorrem tanto nas empresas como nas instituições governamentais e são
significativamente determinados por poderosas forças internacionais de natureza
econômica e política.
É nesse sentido que as duas últimas décadas foram testemunhas de uma
crescente demanda por governos menores e mais eficientes. A conseqüência tem
sido uma perigosa atrofia do papel dos Estados Nacionais em todo o mundo
ocidental. Simultaneamente, acentua-se a demanda social por mais programas e
melhores serviços por parte dos governos. Para enfrentar esse paradoxo,
numerosos governos vem ensaiando novas perspectivas e soluções organizacionais e
administrativas baseadas nos conceitos de eficiência e produtividade, visando
melhorar o desempenho e reduzir os custos. O Brasil não é exceção nessa matéria.
Prova disso são as intermináveis reformas constitucionais e administrativas
promovidas na última década, em numerosos setores da administração pública.
Observamos que, em geral, as reformas destinam-se a cortar custos, mais para
atender a imposições externas do que para melhorar o desempenho das instituições
locais e ampliar seus benefícios para a população. No âmbito interno, a prática
governamental de cortar custos tem significado, acima de tudo, cortar benefícios
sociais e diminuir o já limitado poder aquisitivo dos assalariados, tanto no
setor público como na iniciativa privada. Ou seja, é o povo que passa a pagar a
conta de uma política econômica estabelecida para atender a difusos e
concentradores interesses multinacionais.
O movimento internacional por governos menores é, na realidade, um produto da
pressão neoliberal sem precedentes para privatizar muitas das atividades que,
por sua natureza social e de utilidade pública, deveriam estar nas mãos do
Estado ou sob sua supervisão direta, como a segurança pública, a saúde pública,
a previdência social e a educação pública. Essa orientação política é
particularmente preocupante nos países pobres.
Enquanto se acentua o processo de privatização, também cresce, muitas vezes
tardiamente, a consciência de seus riscos para a cidadania, especialmente para
crescentes setores menos favorecidos da população, tanto em países ricos como em
países pobres. Tomemos um exemplo dramático e atual. Nos últimos meses
observamos que, à raiz dos inumanos acontecimentos do dia 11 de setembro próximo
passado, a nação mais rica e poderosa do planeta está tomando consciência dos
enormes riscos da proposta privatizadora em matéria de segurança pública e
previdência social. Os americanos e os povos de 67 outros países que perderam
preciosas vidas na brutal tragédia de New York, sentem na carne as conseqüências
de um modelo econômico e político que não protege adequadamente seus próprios
cidadãos e os habitantes de todo o mundo. Esse acontecimento está provocando uma
enorme reação nos Estados Unidos a respeito do papel do Estado em matéria de
segurança pública, incluindo as fileiras do conservador partido republicano,
tradicional opositor de governos fortes e promotor incansável de uma
privatização generalizada. No mes de outubro próximo passado, o congresso
norte-americano aprovou a maior reforma de sua história em matéria de segurança
pública, decidindo, entre outras coisas, que os profissionais responsáveis pela
segurança dos meios de transporte, em particular dos aeroportos do país, sejam
funcionários públicos federais, como o são em praticamente todos os países do
mundo. Até o presente, a segurança dos aeroportos americanos estava nas mãos de
empresas privadas. Estas, no afã do lucro que caracteriza a gestão capitalista,
pagavam salários indecentes e, como tal, não atraíam trabalhadores adequadamente
preparados para proteger a segurança da cidadania.
Gostaria de estender esta reflexão a outros setores sociais, em especial à
educação, em que as conseqüências da ausência do Estado não são tão sangrentas e
imediatas, mas nem por isso, menos truculentas e menos desastrosas em termos de
eqüidade e justiça social. O abandono da universidade pública por parte dos
governos nacionais na América Latina terá conseqüências irreparáveis se não
forem tomadas medidas urgentes, pois estamos debilitando irreversivelmente nossa
capacidade de pesquisa e desenvolvimento, especialmente naqueles países, como o
Brasil, em que mais de 80 porcento da pesquisa científica se realiza nas
universidades públicas.
Voltando ao campo específico da administração, observamos que existe uma
variedade de experiências de reformas administrativas atualmente em curso no
contexto internacional, lideradas principalmente pelos Estados Unidos e pela
Europa. As reformas em andamento acentuam o planejamento estratégico, a
privatização, a descentralizacão, a adoção massiva da tecnologia da informação e
das comunicações, a avaliação de desempenho, a qualidade total e a implementação
das chamadas “melhores práticas” a menores custos na administração pública.
Trata-se, por tanto, de uma nova transposição do gerencialismo empresarial ao
setor público, como o fizeram efetivamente os governos conservadores de Margaret
Tacher na Inglaterra e de Ronald Reagan nos Estados Unidos. É bom recordar que
já vimos esse filme na primeira metade do século XX e não teve um final
feliz.
É importante tomar consciência das idéias mestras dessas experiências no
campo da administração pública, que estão sendo apropriadas e exportadas
massivamente pelas organizações inter-governamentais de assistência técnica e
pelas agências financeiras internacionais, em particular o Fundo Monetário
Internacional e o Banco Mundial. Esse movimento internacional de reforma na
administração pública, destinado a enfrentar o mundo competitivo da
globalização, transfere-se naturalmente às outras áreas temáticas da
administração. A educação não é exceção nesse quadro. Nesse sentido,
parece-me sumamente importante tomar consciência do substrato ideológico e de
todo o imaginário político e intelectual desse movimento internacional que se
reflete crescentemente no ensino e na prática da administração educacional pelo
mundo afora.
As novas perspectivas organizacionais e administrativas em curso utilizam
táticas essencialmente competitivas, com o objetivo de acumular poder e lucro.
Essas táticas implicam em que as decisões administrativas se preocupem
primordialmente com fins pragmáticos e resultados imediatos, independente de sua
validade ética e sua relevância cultural. Implicam também em aumentar a
produtividade e a eficiência econômica na prestação de serviços, independente de
seu significado substantivo para a população. A principal preocupação dessas
reformas não é com o processo administrativo ou com a administração propriamente
dita; ao contrário, a administração é apenas parte da estratégia global. A
preocupação maior é com a governabilidade, ou seja, com a capacidade de
intermediar estrategicamente as complexas e delicadas relações dos governos e
das empresas com a sociedade civil e as instituições sociais que configuram a
vida moderna. Como a atividade empresarial tem hoje inúmeras implicações
comerciais de escopo multinacional, a preocupação com a governabilidade no
âmbito interno dos nossos países insere-se no contexto mais amplo dos interesses
econômicos e políticos disputados no âmbito internacional.
Um Renovado Desafio para os Educadores
Esta descrição apresenta-nos um quadro extremamente complicado para os que
trabalhamos na área social, em particular na educação e em sua administração,
tanto no âmbito estatal como na iniciativa privada, incluindo as organizações da
sociedade civil e as associações comunitárias do terceiro setor. O novo
movimento internacional no campo das ciências sociais e administrativas
preconiza conceitos e práticas que muitas vezes valorizam a eficiência e a
produtividade acima do próprio processo educacional que se realiza na escola e
na sala de aula. Conceitos e práticas que dão mais importância ao domínio das
táticas competitivas do que à formação para a solidariedade e a convivência
humana coletiva. Conceitos e práticas que enfatizam comportamentos clientelistas
e consumistas em prejuízo da formação para a cidadania e a responsabilidade
social. Conceitos e práticas que priorizam instrumentos de controle de gestão
que alimentam e re-alimentam processos decisórios preocupados com resultados
imediatos e utilitários. Conceitos e práticas de avaliação educacional baseados
na lógica econômica que recompensa os que menos necessitam e castiga os que mais
precisam, tornando-se assim, muitas vezes, fator de aprofundamento da
desigualdade e aumento da exclusão social. É fácil concluir que tais conceitos e
práticas de avaliação não educam para a eqüidade, a solidariedade, o espírito de
comunidade e a qualidade de vida humana coletiva, que são princípios
fundamentais de uma política de desenvolvimento humano sustentável.
A avaliação, em suas distintas formas, é hoje um tema popular nas
organizações inter-governamentais de cooperação técnica, nas agências
internacionais de financiamento e nas agendas internas e externas de muitos
governos nacionais. Em boa hora, o debate a respeito da avaliação está também na
agenda deste Simpósio. A avaliação é também o tema central da reunião da
Sociedade Brasileira de Educação Comparada que se realiza nesta capital nos dias
29 e 30 do corrente mes de novembro. No exame da literatura internacional
encontramos crescentes questionamentos sobre determinadas orientações e
metodologias de avaliação que alimentam práticas competitivas entre alunos e
entre instituições e que estimulam comparações entre desiguais, muitas vezes
baseadas em dados desprovidos de validade técnica, relevância cultural, sentido
pedagógico e solidariedade humana.
Nos Estados Unidos, por exemplo, os sistemas de avaliação, com seus exames
nacionais e locais, em diferentes níveis de ensino e diferentes campos do
conhecimento, estão sendo crescentemente questionados por reconhecidos
pensadores no âmbito universitário e nos centros de pesquisa e desenvolvimento.
Cresce o número de universidades que já não tomam em conta os resultados desses
exames e alguns Estados da União ameaçam abandoná-los por razões pedagógicas e
por motivos de política social.
No caso brasileiro, a avaliação educacional, conduzida de distintas formas e
com distintos instrumentos pelo Ministério da Educação, segue nossa tendência
histórica de controle centralizado por parte do governo nacional, tendência que
não guarda relação com uma política proclamada de descentralização, autonomia
institucional e gestão local das escolas e universidades. Existem hoje novas
propostas em consideração para re-examinar as atuais práticas de avaliação à luz
da própria política educacional vigente que favorece a descentralização e a
autonomia escolar e universitária. Com a consolidação dessas propostas,
estaremos em condições de conceber metodologias mais compreensivas e
participativas de avaliação institucional que favoreçam um permanente processo
de aprendizagem e construção solidária, ao invés de alimentar a competitividade
entre desiguais e aumentar a brecha que separa pessoas, escolas e instituições
sociais.
O equacionamento correto desses desenvolvimentos representa um enorme desafio
intelectual e praxiológico para todos os atores que participam do processo
educacional, em particular educadores e educandos. Um dos nossos desafios
coletivos urgentes é examinar criticamente as novas categorias analíticas e
soluções práticas em matéria de política e administração educacional, muitas
vezes concebidas e difundidas através de mecanismos multilaterais de concertação
política e de financiamento internacional, protagonizados por representantes
governamentais, sem a participação efetiva dos atores sociais que atuam em
nossas escolas, universidades e sistemas de ensino. As palavras-chave dessas
propostas educacionais são: eficiência, produtividade, competitividade,
descentralização, privatização, qualidade total, estândares e avaliação de
desempenho. O seu objetivo declarado é alcançar elevados níveis de
desenvolvimento humano para poder competir eficientemente na nova sociedade do
conhecimento.
Um exame mais cuidadoso dessas novas categorias revela que, na prática,
estamos, muitas vezes, diante de versões revisadas das teorias economicistas do
capital humano, do investimento no ser humano, da planificação de recursos
humanos e da administração para o desenvolvimento que captaram as atenções da
academia educacional nas décadas de 50 e 60 e se esgotaram nos anos 70. Ou seja,
os economistas da do desenvolvimento e da educação estão de volta e mais fortes
do que nunca! O ressurgimento do poder do ideário neoliberal com sua lógica
competitiva alicerçada na nova e concentradora economia da globalização, aliada
à utilização mecânica da tecnologia da informação, vem condicionando
significativamente a produção e a utilização do conhecimento que, por isso
mesmo, perdeu muito de sua histórica dimensão crítica, para tornar-se um
instrumento a serviço de fins pragmáticos e utilitários, desprovidos de validade
ética e de relevância política e cultural.
Esses fatos convocam, mais uma vez, a classe política e a comunidade
intelectual para enfrentar os difíceis desafios educacionais que se nos
apresentam no início deste novo século. A superação desses desafios dependerá,
em grande parte, da capacidade coletiva dos educadores para construir
conhecimentos e desenvolver práticas educacionais que sejam politicamente
efetivas para as nossas comunidades e suas instituições de ensino, que sejam
culturalmente pertinentes para os cidadãos no cotidiano da escola e que sejam
socialmente significativas e eticamente válidas para a população como um todo.
Referências
1. Uma visão mais detalhada dos movimentos teóricos e das
práticas de administração da educação no Brasil e na América Latina encontram-se
em Benno Sander, Gestão da Educação na América Latina: Construção e reconstrução
do conhecimento. Campinas, SP, Editora Autores Associados, 1995. O ensaio também
foi publicado na Argentina sob o título Gestión educativa en América Latina:
Construcción y reconstrucción del conocimiento. Buenos Aires, Editorial Troquel,
1996 e em inglês sob o título Educational management in Latin America:
Construction and reconstruction of knowledge. Washington, DC, Organization o
American States, 1996. Ver também Benno Sander, Administração da Educação no
Brasil: Evolução do conhecimento. Fortaleza, Ceará, Edições Universidade Federal
do Ceará, 1981.
2. Jacques Derrida, La carte postale: de Socrates à
Freud et au-delà. Paris, Flammarion, 1980, p. 10. A referência também se
encontra em Jacques Derrida, Deconstruction and Philosophy. Chicago University
Press, 1988, p. 33.
3. Jacques Derrida, “Faith and knowledge,” in Acts
of Religion. New York and London, Routledge, 2002, pp.42-101. Este ensaio foi
originalmente publicado na França em 1996.
4. Gilberto Freyre, Casa
grande e senzala. Rio de Janeiro, Schmidt Editor, 1938, pp. 77 e
111.
5. Jean-Baptiste de La Salle, Conduite de Écoles Chrétiennes. Roma,
Maison Saint Jean-Baptiste de La Salle, 1965. O manuscrito original do principal
documento pedagógico de La Salle foi publicado post mortem em
1720.
6. Nelson Werneck Sodré, Introdução aos problemas do Brasil. Rio
de Janeiro, Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1956, p. 163.
7. Fernando de Azevedo, A cultura brasileira. Rio de Janeiro, Serviço
Gráfico do IBGE, 1943, p. 311.
8. Auguste Comte, Cours de philosophie
positive. Paris, 1830-1842. Auguste Comte, Système politique positive. Paris,
1851-1854. Para uma discussão a respeito do papel do positivismo no pensamento
político, sociológico e educacional no Brasil e na América Latina, ver Benno
Sander, Educación, Administración y Calidad de
Vida. Buenos Aires,
Santillana, 1990. Ver também Benno Sander, Consenso e conflito: Perspectivas
analíticas na pedagogia e na administração da educação. São Paulo, Pioneira,
1984.
9. Paulo Freire, Pedagogia do oprimido. Rio de Janeiro, Editora Paz e
Terra, 4a. Edição, 1977. Originalmente publicado em espanhol no Chile e em
inglês nos Estados Unidos. Ver também, entre sua extensa produção intelectual
publicada em inúmeros idiomas em todo o mundo, Paulo Freire, Educação como
prática da liberdade. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 12a. Edição, 1981
10. O
trabalho mais sólido e compreensivo publicado no Brasil sobre a contribuição de
João Batista de La Salle à educação internacional, é de Edgard Hengemüle, La
Salle: Uma leitura de leituras. Canoas, RS, Centro Universitário La Salle, 2000.
Os estudiosos da obra de La Salle no contexto da história da educação francesa
dos séculos XVII e XVIII encontram nesse livro uma extensa bibliografia
especializada sobre o tema.
11. René Descartes tem uma extensa obra
intelectual que revolucionou a metodologia científica e o pensamento filosófico
a partir do século XVII, que está reunida no trabalho de 13 volumes editado por
C. Adam e P. Tannery, Oeuvres de Descartes. Paris, 1897-1911.
12. Frei
Beto, in Jornal do Brasil, 27 de agosto de 2001.
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