ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO
E RELEVÂNCIA CULTURAL

Benno Sander
Professor Universitário e Consultor Internacional

Este texto tem muitas versões publicadas em numerosos idiomas e países.
Esta versão está consolidada no capítulo II do livro Gestão da educação
na América Latina, Campinas, SP, Editora Autores Associados, 1995.

O exame da evolução do conhecimento na administração pública e na gestão da educação e a avaliação dos resultados de recentes estudos internacionais realizados no campo da administração da educação revelam que, neste fim de século, a teoria organizacional e administrativa enfrenta difíceis desafios conceituais e praxiológicos em todo o mundo. A América Latina não é exceção nesse quadro. Esta constatação sugere a necessidade imperiosa de realizar novos esforços de construção e reconstrução do conhecimento científico no campo da gestão da educação. Esses esforços reconstrucionistas também se impõem como conseqüência da crescente expansão e complexidade dos sistemas educacionais e como resultado da própria consciência social sobre a natureza da educação na sociedade moderna.

O primeiro objetivo deste trabalho é apresentar alguns esforços históricos de construção do conhecimento no campo da administração da educação.1 Em seguida, o trabalho enuncia um paradigma heurístico interdisciplinar para estudar a administração da educação na América Latina. O paradigma multidimensional de administração da educação fundamenta-se na desconstrução e reconstrução dos conhecimentos acumulados historicamente, constitutindo-se uma tentativa de síntese teórica da experiência latino-americana de administração da educação no contexto internacional. No âmbito dessa visão histórica, no entanto, o paradigma também procura dar respostas organizacionais e administrativas eficientes, eficazes, efetivas e relevantes às atuais demandas e necessidades da educação latino-americana. Finalmente, este esforço intelectual apóia-se na tese da especificidade da gestão da educação como campo profissional de estudo e na consciência da necessidade de conceber uma teoria compreensiva da prática profissional da administração da educação.

CONTEXTO HISTÓRICO

O estudo do desenvolvimento da administração da educação latino-americana segue os passos, ainda que defasados no tempo, da evolução das teorias pedagógicas e administrativas desenvolvidas na Europa e nos Estados Unidos da América. Depois da orientação jurídica, essencialmente normativa e estreitamente vinculada à tradição do direito administrativo romano que caracterizou a gestão da educação ao longo da história colonial, os países da América Latina passam a adotar, a partir das primeiras décadas do século XX, um enfoque tecnocrático, fundado nos princípios da escola clássica de administração defendidos por Taylor, Fayol e seus seguidores e intérpretes.2 Nessa época, os estudiosos e dirigentes da educação latino-americana, seguindo os caminhos teóricos da Europa e dos Estados Unidos da América, rendem culto predominante à eficiência associada à produtividade econômica e material, com reduzida preocupação com a dimensão humana e pouca atenção às considerações de natureza cultural e política da gestão da educação.

Depois da Segunda Guerra Mundial, sob o prestígio ascendente das ciências do comportamento, a administração da educação na América Latina, influenciada pelas teorias funcionalistas da escola psicossociológica da administração norte-americana, passa a adotar um enfoque comportamental.3 Nessa época, a eficácia na consecução dos fins e objetivos pedagógicos das instituições e dos sistemas educacionais se converte na principal preocupação administrativa dos pensadores e dirigentes da educação latino-americana. Para os protagonistas da construção comportamental, o conceito de eficiência econômica é subsumido pelo de eficácia institucional como critério de desempenho administrativo.

A partir dos anos sessenta, observa-se na América Latina uma crescente utilização das ciências sociais na gestão da educação na linha da tradição teórica da escola contemporânea de administração.4 Duas construções teóricas disputam o espaço acadêmico: o desenvolvimentismo dos autores estrangeiros e a perspectiva sociológica dos autores latino-americanos. Nos enfoques contemporâneos de administração, os critérios técnicos e instrumentais de eficiência e eficácia da administração tradicional são subsumidos pelo critério político de efetividade. Os educadores passam a preocuparse predominantemente com a responsabilidade social da gestão da educação e com a sua capacidade de responder efetivamente às demandas e necessidades da cidadania.

Finalmente, alguns dos recentes desenvolvimentos teóricos de vanguarda ensaiam um enfoque cultural, destacando a relevância como principal critério orientador no estudo e na prática da gestão da educação. Em conseqüência, os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade utilizados na administração da educação latino-americana são analisados e utilizados à luz do conceito de relevância como critério cultural de gestão da educação. A importância do enfoque cultural se acentua hoje diante da necessidade de resgatar, à luz da relevância humana, o verdadeiro valor instrumental da eficiência e da eficácia que se reafirmam como critérios definitórios da lógica produtivista e competitiva que caracteriza a sociedade atual. A estratégia para atingir elevados níveis de relevância, capaz de resgatar o verdadeiro valor dos demais critérios de desempenho administrativo na gestão da educação, é a participação cidadã no contexto da democracia como forma de governo.5

A partir dessa visão histórica da teoria administrativa e de sua presença na educação latino-americana, é possível delinear quatro construções conceituais e praxiológicas diferentes de gestão da educação: administração eficiente, administração eficaz, administração efetiva e administração relevante. Às quatro construções correspondem quatro critérios respectivos para avaliar e orientar o desempenho administrativo: a eficiência, a eficácia, a efetividade e a relevância. Um caminho para delinear os contornos teóricos de cada uma das quatro construções é definir a natureza dos respectivos critérios de desempenho administrativo que determinam sua existência. Trata-se de um tema controvertido, pois a literatura especializada sobre a matéria revela uma indefinição terminológica e semântica generalizada. Com efeito, é comum confundir-se eficiência com eficácia; eficácia com efetividade; efetividade com relevância. Reconhecidos dicionários afirmam que eficaz é sinônimo de eficiente, ao mesmo tempo em que asseguram que efetivo equivale a eficaz. Tradutores de textos especializados traduzem effectiveness por efetividade ao invés de eficácia.6 Os próprios protagonistas das teorias de administração não se entendem nessa matéria. Divergem os significados de eficiência e eficácia entre os autores clássicos --como Taylor, Emerson e Callahan--7 e entre os comportamentalistas --como Barnard, Simon e Getzels.8 Por sua vez, os autores contemporâneos não mostram um caminho claro para diferenciar os conceitos de efetividade e relevância em suas teorias de administração.

Essas indefinições conceituais impõem a necessidade de desenvolver um renovado esforço para definir os critérios administrativos adotados na administração da educação, com o objetivo de possibilitar sua utilização adequada como instrumentos analíticos e praxiológicos. Essa definição é particularmente necessária para caracterizar a natureza da atuação dos administradores educacionais na sua prática cotidiana. A seguinte leitura histórica, que enfatiza a natureza dos critérios de desempenho administrativo na gestão da educação, é uma contribuição nesse sentido.

Como construção heurística de gestão da educação, a administração eficiente é uma derivação conceitual da escola clássica de administração e uma indução analítica da prática dos administradores escolares e universitários que pautam sua conduta de acordo com os princípios gerais de organização e gestão desenvolvidos no início do século XX no contexto econômico e racionalista da consolidação da Revolução Industrial. Nessa perspectiva, é possível caracterizar a organização como um sistema fechado, mecânico e racional, no qual a mediação administrativa se apóia primordialmente no conceito de eficiência. A eficiência (do latim efficientia, ação, força, virtude de produzir) é o critério econômico que revela a capacidade administrativa de produzir o máximo de resultados com o mínimo de recursos, energia e tempo. Na história do pensamento administrativo, a noção de eficiência está associada aos conceitos de racionalidade econômica e produtividade material, independentemente de seu conteúdo humano e político e de sua natureza ética.

O valor supremo da eficiência é a produtividade: "a eficiência implica comprovada capacidade baseada em produtividade operacional, e acentua, primordialmente, a habilidade de desempenhar-se bem e economica- mente".9 Inerente a esse desempenho está o preparo técnico, medido em termos de domínio de know-how, e a maximização do aproveitamento de tempo, energia, material e outros recursos. Nesse sentido, é eficiente aquele que produz o máximo com o mínimo de desperdício, de custo e de esforço, ou seja, aquele que, na sua atuação, apresenta uma elevada relação produto/insumo.

O conceito de eficiência foi o critério central da escola clássica de administração protagonizada por Fayol, Weber, Taylor e seus associados.10 A eficiência de Fayol se reflete no funcionalismo processual de seu modelo universalista. Weber concebeu a burocracia racional como modelo ideal de eficiência técnica. As noções de Taylor sobre eficiência identificam-se com as concepções mecanomórficas que orientam os seus estudos de tempo e movimento na atividade industrial. Os conceitos de Taylor foram posterior- mente reinterpretados e aperfeiçoados por Emerson, cuja obra, Os doze princípios da eficiência, é um clássico na história do pensamento administrativo.11 Fortemente influenciado pela ética protestante, o enfoque de Emerson é claramente econômico, pregando que a produtividade e a prosperidade não são função da abundância, mas que resultam da "ambição e do desejo de sucesso e riqueza."12

A administração clássica estabeleceu o quadro referencial para o desenvolvimento da psicologia industrial que, nos termos de Wundt, visa estudar a pessoa psicológica ao lado da pessoa econômica de Taylor e seus associados. A psicologia industrial, fundada no princípio do século XX por Munsterberg, da Universidade de Harvard, dedica-se à eficiência humana que, da mesma forma que a eficiência mecânica dos engenheiros, tem por objetivo aumentar a produtividade no trabalho e na atividade humana em geral.13 A influência da psicologia viria acentuar-se cada vez mais na teoria organizacional e administrativa ao longo das primeiras décadas do século XX até tornar-se disciplina dominante no movimento das relações humanas da escola psicossociológica de administração.

As preocupações relacionadas com a produtividade e a racionalidade na utilização de instrumentos e procedimentos operacionais constituem elementos básicos para definir a eficiência como critério de desempenho econômico da administração da educação. Como critério de desempenho econômico, medido em termos de capacidade administrativa para alcançar um elevado grau de produtividade, a eficiência acentua a dimensão extrínseca e instrumental da administração da educação. Nesse sentido, os protagonistas de uma construção de administração eficiente pautam suas concepções e ações pela lógica econômica, pela racionalidade instrumental e pela produtividade material, independentemente do conteúdo humano e da natureza política da prática educacional. No entanto, um paradigma compreensivo de gestão da educação necessita resgatar o valor da eficiência como critério de desempenho administrativo à luz das definições éticas e exigências pedagógicas do sistema educacional da sociedade atual, como se verá mais adiante.

Como construção heurística de gestão da educação, a administração eficaz é uma derivação conceitual da escola psicossociológica de administração e uma indução analítica da experiência dos administradores escolares e universitários que adotam os princípios e práticas funcionalistas do enfoque comportamental enraizado originalmente no movimento das relações humanas. Na história do pensamento administrativo, a administração para a eficácia foi concebida no bojo do comportamentalismo que se desenvolveu a partir da Recessão que se abateu sobre o mundo no final da década de 1920. Seus protagonistas, como Mayo, Barnard, Simon e seus intérpretes,14 concebem a organização como um sistema orgânico e natural, no qual a mediação administrativa ocupa-se da integração funcional de seus elementos constitutivos à luz do conceito de eficácia. Após a Segunda Guerra Mundial, os pensadores neoclássicos que, sob a liderança de Drucker, Odiorne e Humble,15 conceberam a administração por objetivos, também adotam a eficácia como seu critério administrativo fundamental. A eficácia (do latim efficax, eficaz, que tem o poder de produzir o efeito desejado) é o critério institucional que revela a capacidade administrativa para alcançar as metas estabelecidas ou os resultados propostos. No caso da educação, a eficácia da administração preocupa-se essencialmente com a consecução dos objetivos intrinsecamente educacionais, estando dessa forma estreitamente vinculada aos aspectos pedagógicos das escolas, universidades e sistemas de ensino.

Foi Barnard que, ao expor seu conceito de organização como sistema cooperativo, chamou atenção à distinção entre eficácia e eficiência. Para Barnard, a eficácia refere-se ao nível de desempenho administrativo na consecução dos objetivos institucionais, enquanto a eficiência se define em termos do grau de satisfação das motivações pessoais.16 Nesse sentido, os esforços cooperativos são eficazes sempre que o objetivo é atingido. A eficácia é, para Barnard, o critério principal da administração, de tal forma que, para ele, a eficiência dos indivíduos somente deve ser estimulada em função do alcance eficaz dos objetivos institucionais. Portanto, para os adeptos da escola psicossociológica de administração, a eficiência é subsumida pela eficácia.

Alguns autores diferenciam eficácia interna de eficácia externa em função da natureza intrínseca ou extrínseca dos objetivos almejados. Neste ensaio, o conceito de eficácia da administração da educação limita-se aos aspectos intrínsecos das instituições educacionais, preocupando-se, conseqüentemente, com o alcance eficaz dos objetivos pedagógicos propriamente ditos. A preocupação com as ações estratégicas para a consecução dos objetivos extrínsecos de tipo político do sistema educacional obedece ao critério de efetividade, como se verá mais adiante.

A eficácia da administração da educação é concebida, portanto, como critério de desempenho pedagógico, de natureza intrínseca e instrumental, medido em termos de capacidade administrativa para alcançar os fins e objetivos da prática educacional. Para os educadores, que tradicionalmente partem do pressuposto de que a consecução dos objetivos educacionais sobrepõe-se aos aspectos utilitários e extrínsecos de tipo econômico, o critério de eficácia supera o de eficiência na administração da educação. Nessa linha, os protagonistas de uma administração eficaz adotam uma orientação essencialmente pedagógica em seus esforços conceituais e analíticos e, à luz dessa orientação pedagógica dominante, incentivam a eficiência para lograr eficazmente os objetivos específicos das instituições educacionais.

ADMINISTRAÇÃO EFETIVA

Como construção heurística de gestão da educação, a administração efetiva é uma derivação conceitual de um conjunto de teorias contemporâneas de administração e uma indução analítica de distintas experiências práticas na administração pública e na gestão da educação durante as décadas posteriores à Segunda Guerra Mundial. Suas principais contribuições vem da administração para o desenvolvimento, da ecologia administrativa, da teoria da contingência, do desenvolvimento institucional e de outras perspectivas alternativas.17 Os protagonistas desses movimentos contemporâneos concebem a organização como um sistema aberto e adaptativo, no qual a mediação administrativa enfatiza as variáveis do ambiente externo à luz do conceito de efetividade. A efetividade (do verbo latino efficere, realizar, cumprir, concretizar) é o critério político que reflete a capacidade administrativa para satisfazer as demandas concretas feitas pela comunidade externa. O termo inglês para efetividade, tal como surgiu na administração contemporânea, é responsiveness (do latim respondere, responder, corresponder), refletindo a capacidade de resposta às exigências da sociedade. Em outras palavras, como critério de desempenho administrativo, a efetividade mede a capacidade de produzir as respostas ou soluções para os problemas politicamente identificados pelos participantes da comunidade mais ampla. Em determinados aspectos, o conceito de efetividade está associado ao de responsabilidade social --accountability--,18 segundo o qual a administração deve prestar contas e responder pelos seus atos em função das preocupações e prioridades vigentes na comunidade.

Como critério de desempenho administrativo, a efetividade é o critério central da administração para o desenvolvimento, uma construção teórica associada à administração pública comparada que floresceu após a Segunda Guerra Mundial, no contexto mais amplo da teoria política. Sua preocupação fundamental é a promoção do desenvolvimento sócio-econômico e a melhoria das condições de vida humana. É nesse sentido que, tentando superar as limitações dos critérios técnicos de eficiência e eficácia, a efetividade refere-se a "objetivos mais amplos de eqüidade e de desenvolvimento econômico-social."19

Aplicando os conceitos de eficácia e efetividade à administração da educação, é possível associar-se, então, a eficácia à consecução de objetivos educacionais propriamente ditos e a efetividade à consecução de objetivos sociais mais amplos. A ênfase tradicional nos critérios técnicos de eficiência e eficácia está associada à pretensa neutralidade da teria organizacional e administrativa, incompatível com uma administração pautada pelo critério de efetividade política. Na realidade, o conceito de efetividade supõe um compromisso real e verdadeiro com o alcance dos objetivos sociais e com o atendimento das demandas políticas da comunidade. A materialização desse compromisso exige da administração da educação um envolvimento concreto na vida da comunidade através de uma filosofia solidária e uma metodologia participativa.20 Quanto maior o grau de participação solidária dos membros da comunidade, direta ou indiretamente comprometidos com a administração da educação, maior será sua efetividade e maior sua capacidade política para responder concreta e imediatamente às necessidades e aspirações sociais. Para descrever o grau de compromisso político da administração da educação, alguns autores adotam o conceito de relevância ao invés do de efetividade.21 Neste trabalho, no entanto, a efetividade é concebida numa perspectiva política e a relevância numa perspectiva cultural, como se verá mais adiante.

A metodologia participativa tem a potencialidade de abrir as instituições educacionais e adaptá-las às características e necessidades da comunidade. Embora as organizações abertas possam ter elementos relativamente autônomos, é possível articulá-los de tal maneira que permitam alcançar uma adequação efetiva às necessidades e aspirações políticas da comunidade.22 Ou seja, instituições educacionais abertas e adaptativas facilitam a gestão democrática, que implica a participação efetiva da sociedade civil.23

Esses elementos permitem definir a efetividade como critério de desempenho político da administração da educação. Como tal, o grau de efetividade da administração da educação mede-se em termos de sua capacidade real e verdadeira para responder às exigências sociais e demandas políticas da comunidade. Considerando a importância substantiva dessas exigências sociais e demandas políticas, o critério de efetividade se desenvolveu como alternativa superadora dos critérios instrumentais de eficácia e eficiência. Preocupados prioritariamente com as demandas e exigências político-ideológicas da sociedade, os protagonistas da uma construção de administração efetiva adotam uma orientação essencialmente política e, à luz dessa orientação política dominante, utilizam os critérios de eficácia e eficiência na gestão da educação.

Como construção heurística de gestão da educação, a administração relevante é uma derivação conceitual de formulações interacionistas recentes e atuais no campo da teoria organizacional e administrativa preocupadas com as características culturais e os valores éticos que definem o desenvolvimento humano sustentável e a qualidade de vida na educação e na sociedade. Os que advogam por tais formulações conceituais e analíticas concebem a organização como um sistema global e multicultural, no qual a mediação administrativa enfatiza os princípios de conscientização, significação, ação humana coletiva e totalidade à luz do conceito de relevância. A relevância (do verbo latino relevare, levantar, salientar, valorizar) é o critério cultural que mede o desempenho administrativo em termos de importância, significação, pertinência e valor. Valor e relevância são sinônimos que constituem "... os critérios utilizados para selecionar os objetivos do comportamento"24 e para definir a natureza do desenvolvi- mento humano e da qualidade de vida. Nesse sentido, uma administração educacional relevante avalia-se em termos dos significados e das conseqüências de sua atuação para a melhoria do desenvolvimento humano e da qualidade de vida na escola e na sociedade. A percepção e interpretação desses significados e conseqüências somente são possíveis mediante uma teoria organizacional e administrativa construída a partir da experiência real. Por outra parte, essa construção teórica de administração só é viável se está apoiada numa postura participativa dos responsáveis pela gestão da educação. Quanto mais participativo e democrático o processo administrativo, maiores as oportunidades de ser relevante para indivíduos e grupos, e maiores suas possiblidades para explicar e fomentar a qualidade de vida humana coletiva na escola e na sociedade.25 É importante destacar que a relevância se refere aos indivíduos e grupos que participam do sistema educacional e da comunidade como um todo. Sua preocupação central é o desenvolvimento humano e a promoção da qualidade de vida na educação e na sociedade através da participação cidadã.

O conceito de qualidade de vida humana coletiva é culturalmente específico. Ou seja, a definição da natureza da qualidade de vida humana de uma comunidade é resultado das percepções e interpretações de seus participantes. É precisamente a cultura, como construção histórica e ecológica da comunidade --seja um povo indígena ou uma nação industrializada--, que deve oferecer o marco organizacional para a participação cidadã na definição da relevância e na promoção da qualidade de vida humana. A relevância sugere a noção de pertinência, de ligação, de relação com alguém ou com algo. No caso específico deste ensaio, a "relevância implica uma conexão definida, significante e lógica"26 entre duas realidades: de um lado, a administração, e de outro, a qualidade de vida construída historicamente pela cidadania segundo seus próprios valores culturais. É nesse sentido que se pode definir a relevância como critério de desempenho cultural da administração da educação

A distinção entre relevância e efetividade nem sempre é muito evidente na literatura especializada. O conceito de relevância de Wittmann, por exemplo, superpõe-se consideravelmente ao de efetividade exposto antes. Partindo do pressuposto de que "a administração da educação é um ato essencialmente político,"27 Wittmann adota um enfoque mais político que cultural e, como tal, está preocupado prioritariamente com o sentido e o impacto da atuação da administração da educação na sociedade. O conceito de relevância defendido neste ensaio dá primazia às considerações culturais da administração da educação, e ao ideal de qualidade de vida humana como critério orientador para sua ação política na escola e na sociedade. Essa orientação visa a precaver o administrador da educação contra os perigos do ativismo extrínseco desprovido de valores culturais e considerações intrínsecas sobre o ser humano vivendo em sociedade. É preciso destacar, no entanto, que a dimensão cultural está bem presente na obra de Wittmann, quando ele se refere ao compromisso da administração da educação com a cultura brasileira e com a "construção de uma sociedade brasileira mais justa, mais humana e mais solidária."28 Na realidade, enquanto este trabalho associa o conceito de efetividade à dimensão política da administração da educação e o conceito de relevância à dimensão cultural, Wittmann unifica os conceitos de efetividade e relevância numa única dimensão política.

Essa discussão vem mostrar a estreita complementariedade substantiva dos critérios de relevância e efetividade na prática da administração da educação, já que, na realidade, o ser antropológico e o ser político são uma mesma pessoa. O ser antropológico torna-se ser político quando se engaja ativamente na construção de sua sociedade. Ou seja, a mediação entre efetividade e relevância implica uma perspectiva política de gestão da educação que seja culturalmente pertinente e eticamente significativa para os participantes do sistema educacional e de sua comunidade.

Esses elementos conceituais permitem definir a relevância da administração da educação como critério de desempenho cultural, de natureza substantiva e intrínseca, medido em termos de significância, valor e pertinência dos atos e fatos administrativos para o desenvolvimento humano e a qualidade de vida dos participantes do sistema educacional e da sociedade como um todo. Considerando a importância primordial da qualidade de vida e de educação para os cidadãos em seu contexto cultural, o conceito de relevância na gestão da educação se desenvolve como alternativa superadora dos conceitos de efetividade, eficácia e eficiência. Nessa linha, os protagonistas de uma construção de administração relevante adotam uma orientação essencialmente cultural e pautam sua ação pela pertinência e significância dos fatos administrativos para o desenvolvimento humano e a qualidade de vida dos cidadãos que participam do sistema educacional e da sociedade como um todo.

Se bem que na presente leitura da história do pensamento administrativo as quatro construções específicas de administração da educação têm sua origem em quatro momentos históricos diferentes, atualmente as referidas construções convivem e, muitas vezes, superpõem-se na prática. Na América Latina, essa convivência, pacífica ou conflitiva, confirma-se pela revisão da literatura especializada sobre o tema. No caso do Brasil, por exemplo, a bibliografia revela que na prática existem escolas e universidades de natureza empresarial, cuja administração se orienta pela eficiência econômica como critério predominante de desempenho administrativo. É nesse sentido que Brito, ao referir-se à administração universitária, propõe uma solução empresarial baseada na eficiência econômica.29 Outras instituições e sistemas educacionais estão preocupados com seu papel político na comunidade, razão pela qual sua administração está pautada, predominantemente, pelo critério de efetividade. Nessa perspectiva, encontram-se, por exemplo, os trabalhos de Arroyo e de Wittmann que concebem a administração da educação como um ato fundamentalmente político.30 Existem ainda instituições e sistemas educacionais cuja administração se orienta principalmente pela eficácia na consecução de objetivos pedagógicos propriamente ditos, ao lado de instituições e sistemas educacionais preocupados fundamentalmente com o ser humano como sujeito individual e social, que adotam a relevância como critério de desempenho administrativo. Uma contribuição intelectual marcante que explora os fundamentos antropológicos e pedagógicos da administração da educação encontra-se na perspectiva fenomenológica de Rezende e seus associados da UNICAMP.31

A diversidade dessas orientações sugere uma realidade educacional complexa que reclama sempre novas soluções organizacionais e administrativas, no contexto de uma ordem econômica e política nacional e internacional em rápida transformação. No entanto, a construção de paradigmas apropriados para estudar e exercer a administração da educação na América Latina no âmbito de suas sempre novas necessidades e aspirações educacionais constitui tarefa intelectual de grandes proporções que foi apenas enunciada. Metodologicamente, é possível visualizar pelo menos três soluções diferentes.

A primeira solução consiste em conceber as quatro construções específicas apresentadas neste ensaio como quatro alternativas excludentes utilizadas pelos estudiosos de administração da educação e pelos administradores de escolas e universidades.32 A opção por um dos vários caminhos é feita em função da natureza específica da instituição e em função das percepções e interpretações da realidade educacional e dos fenômenos administrativos por parte dos cidadãos que participam do sistema educacional. Essa solução é possível numa sociedade aberta em que o pluralismo teórico estimula o progresso científico e tecnológico mediante o desenvolvimento de paradigmas competitivos, confluentes ou contrários, que procuram superar-se permanentemente.33

No entanto, os quatro paradigmas são elaborações heurísticas e, como tal, não existem em sua forma pura na vida real. Nesse contexto, surge a segunda solução em que os pesquisadores e administradores adotam um enfoque multiparadigmático para o estudo e a prática da administração da educação. O enfoque multiparadigmático explora as potencialidades heurísticas e praxiológicas de distintos paradigmas ou modelos para resolver problemas específicos na organização e na administração da educação. Essa solução apóia-se na idéia, controversial para muitos, de que os diferentes paradigmas não são excludentes ou incomensuráveis, mas podem ser utilizados articuladamente na teoria e na prática da educação e de sua administração. Na educação e nas ciências sociais destacam-se os esforços multiparadigmáticos desenvolvidos recentemente nos Estados Unidos na linha pós-estruturalista da sociedade atual. É precisamente na linha dos desenvolvimentos teóricos da sociedade pós-moderna que Gioia e Pitre34 defendem seu enfoque multiparadigmático para o estudo das organizações humanas. Da mesma forma, Hassard35 demonstra como articular contribuições de diferentes paradigmas conceituais e analíticos na pesquisa e na gestão. A partir do legado intelectual de Freire, o trabalho de Sirotnik e Oakes36 combina seletivamente contribuições do funcionalismo, do interpretativismo e da teoria crítica nos estudos de gestão da educação. Capper37 apresenta um esforço particularmente compreensivo em sua perspectiva multiparadigmática de administração da educação para grupos oprimidos e discriminados da sociedade atual, combinando elementos conceituais do funcionalismo, do interpretativismo e da teoria crítica, informados pelo pós-estruturalismo feminista.

A terceira solução é uma construção histórico-estrutural que toma a forma de um paradigma global, baseado na análise das confluências e contradições entre as quatro construções de administração da educação apresentadas na primeira parte do presente capítulo. Trata-se de uma perspectiva superadora, resultante de uma nova síntese teórica da prática da administração da educação ao longo da história pedagógica do século XX. De acordo com este esforço reconstrucionista, a administração é concebida como um fenômeno global com múltiplas orientações ou dimensões analíticas e praxiológicas. Nesse sentido, as quatro construções específicas são reconstruídas num paradigma global, que denominei paradigma multidimensional de administração da educação,38 constituído por quatro dimensões dialeticamente articuladas: dimensão econômica, dimensão pedagógica, dimensão política e dimensão cultural. A cada dimensão analítica corresponde seu respectivo critério de desempenho administrativo: eficiência, eficácia, efetividade e relevância.
A concepção do paradigma multidimensional de administração da educação parte de quatro pressupostos básicos. Primeiro, a educação e a administração são concebidas como realidades globais que, para efeitos analíticos, podem ser constituídas por dimensões múltiplas dialeticamente articuladas entre si. Segundo, no sistema educacional existem preocupações substantivas ou ideológicas, de natureza cultural e política, e preocupações instrumentais ou técnicas, de caráter pedagógico e econômico. Terceiro, no sistema educacional existem preocupações internas, de caráter antropológico e pedagógico, e preocupações externas relacionadas com a economia e a sociedade mais ampla. Quarto, o ser humano, como sujeito individual e social historicamente responsável pela construção da sociedade e de suas organizações, em um conjunto de oportunidades históricas, constitui a razão de ser da existência do sistema educacional. É essa concepção antropossociopolítica do ser humano que define a natureza e a utilização do paradigma multidimensional de administração da educação como instrumento heurístico e praxiológico. Esses conceitos, graficamente resumidos na Figura 1, traduzem-se num esquema multicêntrico em que duas dimensões substantivas e duas instrumentais se articulam com duas dimensões intrínsecas e duas extrínsecas.

FIGURA 1
PARADIGMA MULTIDIMENSIONAL
DE ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO:
DIMENSIONES ANALÍTICAS E CRITÉRIOS DE DESEMPENHO

A concepção do paradigma multidimensional de administração da educação parte de uma definição compreensiva e totalizadora da gestão da educação, segundo a qual as dimensões extrínsecas são subsumidas pelas respectivas dimensões intrínsecas; e as dimensões instrumentais, pelas dimensões substantivas. Estas estão diretamente relacionadas, no nível intrínseco, com os valores e aspirações fundamentais do ser humano historicamente engajado em seu meio cultural e, no nível extrínseco, com a consecução dos fins e objetivos políticos da sociedade. Essa orientação epistemológica não se coaduna com as posturas individualistas e funcionalistas desprovidas de compromisso social na educação e na sociedade. Na perspectiva do paradigma multidimensional, a liberdade de eleição e ação por parte do ser humano implica responsabilidade e adesão social na educação e na sociedade como um todo. No entanto, da mesma forma que não tem acolhida um sistema comportamentalista e funcionalista de administração da educação, baseado no utilitarismo e na competitividade funcional desprovida de transações interpessoais substantivas, o paradigma multidimensional de administração da educação tampouco se coaduna com soluções políticas e educacionais inspiradas no estatismo que inibem a liberdade de opção e ação humana e dificultam a criação de espaços diversificados para possibilitar a plena realização do ser humano como sujeito individual e social. Nos termos do paradigma multidimensional, a administração da educação orienta-se por conteúdos substantivos e valores éticos construídos coletivamente, como a liberdade e a eqüidade que, por sua vez, outorgam a moldura organizacional para a participação cidadã na promoção de uma forma qualitativa de vida humana coletiva na escola e na sociedade.39

A concepção do paradigma multidimensional de administração da educação parte de uma definição compreensiva e totalizadora da gestão da educação, segundo a qual as dimensões extrínsecas são subsumidas pelas respectivas dimensões intrínsecas; e as dimensões instrumentais, pelas dimensões substantivas. Estas estão diretamente relacionadas, no nível intrínseco, com os valores e aspirações fundamentais do ser humano historicamente engajado em seu meio cultural e, no nível extrínseco, com a consecução dos fins e objetivos políticos da sociedade. Essa orientação epistemológica não se coaduna com as posturas individualistas e funcionalistas desprovidas de compromisso social na educação e na sociedade. Na perspectiva do paradigma multidimensional, a liberdade de eleição e ação por parte do ser humano implica responsabilidade e adesão social na educação e na sociedade como um todo. No entanto, da mesma forma que não tem acolhida um sistema comportamentalista e funcionalista de administração da educação, baseado no utilitarismo e na competitividade funcional desprovida de transações interpessoais substantivas, o paradigma multidimensional de administração da educação tampouco se coaduna com soluções políticas e educacionais inspiradas no estatismo que inibem a liberdade de opção e ação humana e dificultam a criação de espaços diversificados para possibilitar a plena realização do ser humano como sujeito individual e social. Nos termos do paradigma multidimensional, a administração da educação orienta-se por conteúdos substantivos e valores éticos construídos coletivamente, como a liberdade e a eqüidade que, por sua vez, outorgam a moldura organizacional para a participação cidadã na promoção de uma forma qualitativa de vida humana coletiva na escola e na sociedade.39

A concepção e a utilização do paradigma multidimensional de administração da educação requerem uma ampla contribuição inter- disciplinar. Na verdade, cada uma das categorias analíticas do paradigma multidimensional é objeto de estudo de disciplinas específicas. Independentemente disso, a primeira precaução é não perder a visão de totalidade dos fenômenos educacionais, desvinculando níveis ou dimensões da realidade global como se fossem passíveis de existência autônoma. No entanto, a visão de totalidade dos fenômenos educacionais não se confunde com a de unidimensionalidade; ao contrário, o conceito de totalidade está estreitamente associado ao de multidimensionalidade, em função da multiplicidade de percepções e interpretações dos múltiplos fenômenos educacionais, fato que implica uma ampla perspectiva interdisciplinar capaz de explicá-los em termos globais. Segue uma caracterização inicial da natureza das quatro dimensões do paradigma multidimensional de administração da educação e uma enunciação resumida das contribuições disciplinares para estudar cada uma das dimensões.

DIMENSÃO ECONÔMICA

A dimensão econômica do sistema educacional envolve recursos financeiros e materiais, estruturas, normas burocráticas e mecanismos de coordenação e comunicação. Nessa dimensão, a administração prevê e controla recursos, organiza estruturalmente a instituição, fixa papéis e cargos, divide o trabalho, determina como o trabalho deve ser realizado e por que tipo de incumbentes, e estabelece normas de ação. O critério definidor da dimensão econômica é a eficiência na utilização de recursos e instrumentos tecnológicos, sob o império da lógica econômica. À luz dessa lógica, os conceitos de eficiência e racionalidade econômica presidem as diversas atividades organizacionais e administrativas na educação, como a preparação e execução orçamentária, o planejamento e a destinação de espaços físicos, a confecção de horários em função da organização curricular, a contratação de pessoal e a provisão de equipamentos e instrumentos materiais e tecnológicos. A administração será eficiente na medida em que ela for capaz de maximizar a captação e utilização de recursos financeiros e instrumentos tecnológicos no sistema educacional e em suas escolas e universidades.

O estudo da dimensão econômica fundamenta-se na economia, administração de empresas, contabilidade, organização e métodos e na tecnologia. Todas essas disciplinas, preocupadas fundamentalmente com a eficiência e a produtividade, sofrem a influência que preside a lógica racional e utilitária do mundo dos negócios, razão pela qual estas observações se restringem basicamente à economia que comanda as demais contribuições disciplinares correlatas.

Existe uma vasta literatura sobre o contexto econômico em que funciona o setor educacional e sobre suas implicações para o estudo e o exercício da administração da educação. A economia da educação desenvolveu-se rapidamente depois da Segunda Guerra Mundial, concentrando-se na análise do "valor econômico da educação"40 e no estudo dos aspectos econômicos das instituições e sistemas de ensino, como a sua produtividade externa e a sua eficácia institucional. Tradicionalmente, a economia da educação tem considerado o sistema educacional pela ótica econômica, cuja lógica funcional tem-se transformado, às vezes, em paradigma modelador do processo acadêmico e da própria vida humana. Foi nesse contexto que a administração da educação incorporou muitos aspectos da orientação econômica da administração para o desenvolvimento vigente no setor público, em que o planejamento governamental tem sido particularmente enfatizado. Se bem que economistas das mais variadas orientações tenham teorizado sobre a educação como consumo, a ênfase atribuída ao "investimento no ser humano"41 a partir dos anos cinqüenta, em muitos casos traduz uma filosofia deformadora do valor integral da educação e da própria vida humana. Em décadas recentes, observa-se uma redefinição do valor econômico da educação e um redimensionamento do planejamento e da gestão da educação, através da incorporação de preocupações de natureza social e política.42 Essa redefinição se acentua hoje à luz das atuais condições econômicas e tecnológicas internacionais que requerem novas perspectivas educacionais baseadas numa nova relação entre educação, progresso tecnológico e desenvolvimento econômico.43

A dimensão pedagógica da administração da educação refere-se ao conjunto de princípios, cenários e técnicas educacionais intrinsecamente comprometidas com a consecução eficaz dos objetivos do sistema educacional e de suas escolas e universidades. Através dos anos, a dimensão pedagógica da administração da educação tem sofrido um processo de atrofia diante da ênfase generalizada em considerar o sistema educacional em função do desenvolvimento econômico e tecnológico. A predominância do papel econômico atribuído à educação tem condicionado a orientação da administração da educação que, imbuída pela lógica econômica, muitas vezes, passou a ser considerada como ato empresarial. Como reação a essa lógica, acentua-se, em alguns ambientes acadêmicos, uma crescente preocupação com a administração como ato pedagógico, na expressão de Rezende.44 Os defensores da dimensão pedagógica não pretendem obviar a dimensão econômica, nem a relação da educação com o desenvolvimento tecnológico. Ao contrário, a preocupação de seus protagonistas é atribuir à administração a responsabilidade de coordenar a criação e utilização de conteúdos, espaços, métodos e técnicas capazes de preservar os fins e objetivos da educação em seus esforços para cumprir seu papel econômico, político e cultural na sociedade. A dimensão pedagógica da administração da educação, na realidade, tem relação com toda a organização e funcionamento do sistema educacional e de suas escolas e universidades. É esta a dimensão que define a especificidade da administração da educação. À luz dessa especificidade, a gestão da educação evitará, na expressão de Valnir Chagas, "que o instrumental absorva o principal e, assim, o ato de administrar acabe por obscurecer ou eliminar o de educar."45 A dimensão pedagógica se relaciona estreitamente com as demais dimensões do paradigma, oferecendo os elementos e instrumentos necessários para a consecução eficaz dos objetivos da educação. Nesse sentido, o sucesso da administração da educação avalia-se em termos de sua eficácia para alcançar os fins da educação e os objetivos de suas escolas e universidades.

O estudo da dimensão pedagógica da administração da educação fundamenta-se numa ampla gama de contribuições disciplinares que vão da filosofia à cibernética. A filosofia e a ciência política impõem-se como disciplinas centrais, pois o sistema educacional, mais do que um plano pedagógico, deve encerrar uma filosofia e uma estratégia política, em função das quais reflete o momento histórico e a realidade social. Somente a aliança entre a filosofia, a ciência política e a pedagogia pode explicar, de modo coerente, a teoria e a prática educacional vigente na sociedade. Por outra parte, a pedagogia, como disciplina que define a natureza específica do processo educacional e que materializa os valores culturais e os significados sociais no sistema educacional, precisa apoiar-se em outras disciplinas, como a psicologia, a sociologia e a antropologia. Finalmente, na utilização da tecnologia educacional para as atividades de pesquisa e aprendizagem, a pedagogia recorre à informática, à cibernética e a outras disciplinas tecnológicas.

DIMENSÃO POLÍTICA

A dimensão política engloba as estratégias de ação organizada dos participantes do sistema educacional e de suas escolas e universidades. A importância da dimensão política radica nas responsabilidades específicas do sistema educacional e de suas escolas e universidades para com a sociedade. Sua importância reside também no fato de que o sistema educacional funciona no contexto das mais variadas circunstâncias contingenciais do meio ambiente. Essa importância se acentua à medida em que a evidência vem demonstrar que os aspectos da administração da educação associados à dimensão cultural e à dimensão pedagógica são influenciados por variáveis externas muito poderosas. Dessa forma, se a administração da educação não for capaz de equacionar adequadamente a poderosa relação dos elementos intrínsecos de natureza humana e pedagógica com o meio ambiente, ela corre o risco de fechar o sistema educacional sobre si mesmo. O resultado dessa atitude isolacionista será a perda de seu espaço político na comunidade. Nessa dimensão, a administração da educação busca a efetividade, um critério essencialmente político, de acordo com o qual o sistema educacional deve atender às necessidades e demandas sociais da comunidade a que pertence. Nesse sentido, a administração será tanto mais efetiva quanto maior for sua capacidade estratégica para atender às necessidades sociais e às demandas políticas da comunidade em que o sistema educacional está inserido.

Os fundamentos para estudar e compreender a dimensão política da administração da educação encontram-se na ciência política e na sociologia política, além das contribuições do direito administrativo, da administração pública e da antropologia política e cultural. A percepção e interpretação do cenário político da educação é de fundamental importância para a administração da educação. Durante muito tempo, sustentava-se que a administração, por causa de seu pretenso caráter instrumental, era ideologicamente neutra e, conseqüentemente, desvinculada da política. No entanto, o postulado clássico da dicotomia entre política e administração revelou-se inadequado na administração pública latino-americana. Na realidade, a administração desempenha um papel essencialmente político. Conseqüentemente, o administrador vai buscar na ciência política valiosos subsídios para estudar os múltiplos elementos que atuam sobre o sistema educacional e suas escolas e universidades.

A sociologia política, que tem como temática central de suas análises as bases sociais do poder em todos os setores da sociedade, é uma disciplina central para o estudo e o exercício da administração da educação. Evidentemente, se a administração da educação é um processo político e se a sociologia política concentra seus interesses nas condições sociais do processo político, o administrador da educação encontrará na sociologia política valiosos subsídios para a sua atuação profissional.46

Ao lado da ciência política e da sociologia política, compete a administração pública uma contribuição sumamente importante para a administração da educação, já que esta evolui no contexto político e administrativo do setor público. Na realidade, a educação latino-americana, tanto no setor oficial como no particular, está direta ou indiretamente vinculada aos poderes públicos e, como tal, sua administração só terá expressão fiel no contexto da administração pública.

O direito administrativo, que estuda o ordenamento jurídico da organização e da atividade da sociedade política através de institutos jurídicos próprios que regem os direitos e deveres das instituições governamentais e dos particulares, está estreitamente associado à administração dos vários setores da atividade pública e, como tal, oferece valiosos elementos aos profissionais que se dedicam ao estudo e à prática da administração do sistema educacional. Na realidade, a legislação do ensino e sua jurisprudência vão buscar subsídios no campo do direito administrativo, tanto no aspecto doutrinário, isto é, relativo à sistematização de leis e princípios jurídicos, como no aspecto puramente legal referente à existência de leis que regulem a atividade educacional do Estado e da sociedade como um todo.

Muitos temas de administração da educação transcendem as fronteiras da ciência política, da sociologia política, da administração pública e do direito administrativo, envolvendo a cultura e a sociedade como um todo. Nesse sentido, a análise cultural assume redobrada importância. Volta-se, então, a administração da educação para a antropologia cultural e a antropologia política, disciplinas que estudam, respetivamente, os traços culturais e os aspectos políticos da sociedade sem, no entanto, perder a visão de totalidade que caracteriza os estudos de antropologia geral. Essa visão global do ser humano e de seu entorno cultural oferece um parâmetro valioso para conceber um paradigma compreensivo de gestão da educação, capaz de tratar corretamente com a complexa trama das relações sociais que ocorrem no seio de determinada sociedade segundo um código de normas sociais e valores culturais. Estas considerações introduzem a discussão da importância da dimensão cultural da gestão da educação, como se verá em seguida.

A dimensão cultural envolve os valores e as características filosóficas, antropológicas, biopsíquicas e sociais das pessoas que participam do sistema educacional e de sua comunidade. Se bem que a dimensão cultural comporte muitos matizes e níveis, a sua característica básica é a visão de totalidade que lhe permite abarcar, compreensivamente, os mais variados aspectos da vida humana. À luz dessa perspectiva global, cabe a administração da educação coordenar a ação das pessoas e grupos que participam direta ou indiretamente no processo educacional da comunidade com o objetivo de promover a qualidade de vida humana coletiva. Por essa razão, a administração da educação será pertinente e significativa para as pessoas e grupos que integram o sistema educacional e sua comunidade mais ampla na medida em que seja capaz de refletir suas crenças e valores, suas orientações filosóficas e suas características sociais e políticas. Nessa perspectiva, a relevância cultural é o critério básico de um paradigma de administração da educação comprometido com a promoção da qualidade de vida e do desenvolvimento humano. Portanto, a administração será relevante na medida em que oferecer condições propícias para promover a qualidade de vida humana no sistema educacional, em suas escolas e universidades e na sociedade como um todo.

Além da antropologia propriamente dita, a filosofia e a antropologia filosófica, a psicologia e a antropologia física, a sociologia e a antropologia social oferecem bases teóricas para estudar e compreender a dimensão cultural da administração da educação. A filosofia, como ciência geral dos princípios, das causas e dos valores humanos, e a antropologia, como disciplina compreensiva que estuda a natureza do ser humano com suas características biológicas e culturais numa ampla perspectiva temporal e espacial, são fontes perenes para a administração da educação.

No vasto campo da psicologia, é a psicologia social que assume especial importância, como disciplina que estuda o indivíduo e a situação social simultaneamente, através de modelos que lidam compreensivamente com a complexidade do estímulo social e das diferenças individuais. Os trabalhos de psicologia social sobre a capacidade e a criatividade do ser humano vivendo em comunidade e os esforços científicos que visam encontrar respostas aos difíceis problemas pessoais e sociais existentes no sistema educacional e na sociedade como um todo são particularmente importantes para a administração da educação. Na realidade, a administração da educação é um processo dirigido por e para seres humanos agindo e interagindo no seio de um sistema educacional cada vez mais complexo. Nesse contexto, cabe à administração o papel de estabelecer condições que permitam a plena realização do ser humano como sujeito de um processo histórico de construção e distribuição do conhecimento.

A sociologia, como disciplina que estuda os padrões de ação e interação de pessoas, grupos e organizações no seio da sociedade, também está estreitamente associada ao estudo e ao exercício da administração da educação. O estudo das organizações e da burocracia, da relação entre pessoas e organizações e entre organizações e a sociedade, e de muitos outros temas sociológicos tem implicações evidentes para a administração da educação.

ADMINISTRAÇÃO DE CONFLUÊNCIAS
E CONTRADIÇÕES MÚLTIPLAS

Depois de definir a natureza das quatro dimensões do paradigma multidimensional de administração da educação, é importante definir as relações de articulação mútua e múltipla entre as distintas dimensões. A importância dessa definição radica no fato de que a administração da educação cumpre um papel de mediação entre as confluências e contradições que caracterizam os fenômenos educacionais no seio da sociedade.

A natureza das interações entre as diferentes dimensões do paradigma multidimensional de administração da educação pode ser definida em termos das relações entre os critérios de desempenho administrativo. Pensando interacionalmente, as diferentes dimensões e seus critérios administrativos não são excludentes. Pelo contrário, embora distinguíveis, são dimensões dialeticamente articuladas de um paradigma abrangente e superador de administração da educação. No paradigma multidimensional de administração da educação a eficiência é subsumida pela eficácia; a eficácia e a eficiência são subsumidas pela efetividade; e a efetividade, a eficácia e a eficiência são subsumidas pela relevância. Esta orientação superadora do papel mediador da administração da educação permite resgatar o valor correto de cada uma das dimensões do paradigma multidimensional e seus respectivos critérios de desempenho administrativo à luz das exigências éticas e pedagógicas da sociedade atual. Nesse sentido, é importante resgatar o valor correto da eficiência econômica nas decisões administrativas relacionadas com a consecução eficaz dos objetivos pedagógicos. Da mesma forma, é necessário redefinir o papel da eficiência e da eficácia na administração da educação preocupada com a qualidade e a relevância cultural da educação e com a consecução de seus objetivos políticos.

Esta rápida caracterização das relações de articulação múltipla entre as diferentes dimensões do paradigma multidimensional de administração da educação revela que a mediação administrativa47 não pode ser subestimada. Na realidade, a administração desempenha um papel mediador essencial que determina significativamente a própria natureza das interações que ocorrem no sistema educacional e em suas escolas e universidades.

CONCLUSÃO: IMPLICAÇÕES PARA A EDUCAÇÃO DOS EDUCADORES

O paradigma multidimensional de administração da educação é uma nova tentativa de síntese teórica da experiência latino-americana no campo da administração da educação. A evolução histórica do conhecimento no campo da administração da educação retratada sob a forma de quatro construções, ora opostas ora complementares quando não superpostas, toma a forma multidimensional de um paradigma-síntese. É preciso alertar, no entanto, que a separação do conhecimento em dimensões obedece exclusivamente a objetivos analíticos, estritamente subordinados ao critério de totalidade. A ênfase relativa dada às diferentes dimensões do paradigma multidimensional de administração da educação está em função da orientação filosófica adotada, da natureza dos fenômenos organizacionais e administrativos e da situação espacial e histórica em que ocorrem.

Partindo da premissa de que este paradigma multidimensional é apenas uma enunciação inicial, impõe-se a necessidade de desconstruí-lo e reconstruí-lo permanentemente à luz da tese da especificidade da administração da educação como campo profissional de estudo. É importante anotar, no entanto, que a construção e reconstrução de teorias e paradigmas de educação e de ciências sociais é obra do ser humano agindo e interagindo em e sobre um conjunto de circunstâncias e oportunidades históricas. As perspectivas conceituais e analíticas de administração da educação não podem superar as dos educadores encarregados de construí-las e utilizá-las no contexto do referido conjunto de oportunidades históricas. Este enunciado sugere um esforço prioritário de educação dos educadores chamados a estudar e administrar a educação na América Latina.

Nos termos do paradigma multidimensional de administração da educação, a eleição e preparação de administradores educacionais deve tomar em conta quatro tipos de competência: econômica, pedagógica, política e cultural. A competência econômica do administrador da educação define-se em termos de sua eficiência para maximizar a captação e utilização dos recursos econômicos e financeiros e dos elementos técnicos e mateirais para a consecução dos objetivos do sistema educacional e de suas escolas e universidades. A competência pedagógica do administrador da educação reflete sua eficácia para formular objetivos educacionais e para desenhar cenários e meios pedagógicos para a sua consecução. A competência política define o talento do administrador da educação para perceber o ambiente externo e sua influência sobre o sistema educacional e revela sua efetividade para adotar estratégias de ação organizada para a satisfação das necessidades e demandas sociais e políticas da comunidade e seu sistema educacional. Finalmente, a competência cultural do administrador da educação revela-se na capacidade para conceber soluções e na liderança para implantá-las sob a ótica da relevância para a promoção de uma forma qualitativa de vida humana que possibilite a plena realização dos participantes do sistema educacional e da sociedade como um todo.

A preparação de pesquisadores e administradores em função desse quadro de competências básicas apresenta-se como uma necessidade e um desafio para os sistemas educacionais da América Latina. Um desafio, pois trata-se de uma imensa tarefa acadêmica, tendo em vista a importância e a complexidade do tema. Uma necessidade, pois cabe aos administradores da educação uma tarefa central na organização e na gestão das instituições e sistemas educacionais da América Latina.

1. Este ensaio é resultado de meus recentes esforços reconstrucionistas no campo da administração da educação, incorporando revisões de trabalhos publicados anteriormente em: Benno Sander, Administração da educação no Brasil: evolução do conhecimento, Fortaleza, Edições Universidade Federal do Ceará/ANPAE, 1982; B. Sander, "Administração da educação no Brasil: é hora da relevância," Educação Brasileira, Brasília, Ano IV, nº 9, 2º semestre, 1982; B. Sander, "Administración de la educación: el concepto de relevancia cultural," La Educación, Washington, DC, Ano XXVIII, nº 96, dezembro de 1984, pp. 49-69; B. Sander, "Administración de la educación en América Latina: el concepto de relevancia cultural," Revista Argentina de Educación, Buenos Aires, Ano VIII, nº 14, novembro, 1990, pp. 25-49. Em 1985 preparei uma versão inglesa deste ensaio em co-autoria com Thomas Wiggins que foi publicada pelo University Council for Educational Administration (UCEA) dos Estados Unidos. Ver Benno Sander e Thomas Wiggins, "Cultural context of administrative theory: in consideration of a multidimensional paradigm," Educational Administration Quarterly, Vol. 21, nº 1, Inverno de 1985, pp. 95-117. Comparto o crédito e os eventuais méritos dessa versão inglesa com Thomas Wiggins e com o UCEA.

2. Ver Frederick W. Taylor, Principles of scientific management, New York, Harper and Row Publishers, 1911; Henri Fayol, Administration industrielle et générale, Paris, Dunod, 1916.

3. Ver Elton Mayo, The human problems of an industrial civilization, New York, McMillan Book Company, 1933; Fritz J. Roethlisberger e William J. Dickson, Management and the worker, Cambridge, Harvard University Press, 1939; Chester I. Barnard, The functions of the executive, Cambridge, Harvard University Press, 1938; Herbert A. Simon, Administrative behaviour, New York, McMillan Book Company, 1945.

4. A escola contemporânea de administração tem muitos movimentos e se fundamenta numa vasta bibliografia. Ver, por ejemplo, Ferrel Heady e Sybil Stokes, Comparative public administration: an annotated bibliography, Ann Arbor, Michigan, The University of Michigan, Institute of Public Administration, 1960; Ferrel Heady, Public administration: a comparative perspective, New York, Marcel Dekker, 1979; Fred W. Riggs, Administração nos países em desenvolvimento: teoria da sociedade prismática, Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1968; Milton J. Esman e Hans C. Blaise, Institution building research: the guiding concepts, Pittsburgh, The University of Pittsburgh, Graduate School of Public and International Affairs, 1966; Paul R. Lawrence e Jay W. Lorsch, As empresas e o ambiente: diferenciação e integração administrativas, Petrópolis, Vozes, 1973; Peter F. Drucker, Management, New York, Harpers College, 1977.

5. Importantes subsídios para a concepção da construção antropológica de gestão se encontram, por exemplo, em Michel Crozier e Erhard Friedberg, L'acteur et le système: les contraintes de l'action collective, Paris, Ed. du Seuil, 1977; Allain Touraine, Sociologie de l'action, Paris, Ed. du Seuil, 1965; Jack A. Culbertson, "Three epistemologies and the study of educational administration," UCEA Review, Vol. XXII, nº 1, 1981, pp. 1-6; Gibson Burrell e Gareth Morgan, Sociological paradigms and organizational analysis, London, Heineman, 1980; Richard J. Bates, "Toward a critical practice of educational administration," Trabalho apresentado na Reunião Anual da American Educational Research Association, New York, 1982 (mimeo); Alberto Guerreiro Ramos, A nova ciência das organizações, Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1981.

6. Ver, por exemplo, a tradução brasileira do livro de Chester I. Barnard, As funções do executivo, São Paulo, Atlas, 1971.

7. Frederick W. Taylor, Principles of scientific management, New York, Harper and Row Publishers, 1911; Harrington Emerson, "The twelve principles of efficiency," Engineering Magazine, New York, 1913; Raymond E. Callahan, Education and the cult of efficiency, Chicago, The University of Chicago Press, 1962.

8. Chester I. Barnard, As funções do executivo, São Paulo, Atlas, 1971; Herbert A. Simon, Administrative behaviour, New York, McMillan Book Company, 1945; Jacob A. Getzels, James L. Lipham e Roald F. Campbell, Educational administration as a social process, New York, Harper and Row Publishers, 1968.

9. American Heritage Dictionary, Boston, Houghton Mifflin, 1975, p. 416.

10. Ver Frederick W. Taylor, Principles of scientific management, New York, Harper and Row Publishers, 1911; Henri Fayol, Administration industrielle el générale, Paris, Dunod, 1916; Max Weber, The theory of social and economic organization, New York, The Free Press, 1964.

11. Harrington Emerson, "The twelve principles of efficiency", Engineering Magazine, New York, 1911.

12. Harrington Emerson, "Efficiency as a basis for operations and wages," Engineering Magazine, New York, 1911, p. 37.

13. Hugo Munsterberg, Psychology and industrial engineering, Boston, Houghton Mifflin, 1913.

14. Elton Mayo, The human problems of an industrial civilization, New York, McMillan Book Company, 1933; Fritz J. Roethlisberger e William J. Dickson, Management and the worker, Cambridge, Harvard University Press, 1939; Chester I. Barnard, The functions of the executive, Cambridge, Harvard University Press, 1938; Herbert A. Simon, Administrative behavior, New York, McMillan Book Company, 1945.

15. Peter F. Drucker, Practice of management, New York, Harper and Row Publishers, 1954; George S. Odiorne, Management by objectives, New York, Pitman Publishers, 1965; J. W. Humble, Management by objectives, London, Industrial Education and Research Foundation, 1967.
16. Chester I. Barnard, The functions of the executive, Cambridge, Harvard University Press, 1938, p. 44.

17. Ver Ferrel Heady e Sybil Stokes, Comparative public administration: an annotated bibliography, Ann Arbor, Michigan, The University of Michigan, Institute of Public Administration, 1960; Ferrel Heady, Public administration: a comparative perspective, New York, Marcel Dekker, 1979; Fred W. Riggs, Administração nos países em desenvolvimento: teoria da sociedade prismática, Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1968; Milton J. Esman e Hans C. Blaise, Institution building research: the guiding concepts, Pittsburgh, The University of Pittsburgh, Graduate School of Public and International Affairs, 1966; Paul R. Lawrence e Jay W. Lorsch, As empresas e o ambiente: diferenciação e integração administrativas, Petrópolis, Vozes, 1973.

18. A noção de accountability é uma derivação conceitual da administração científica da escola clássica que pode ser traduzida em termos de responsabilidade e confiabilidade administrativa, tratando de vincular os princípios clássicos de eficiência e precisão na utilização dos recursos com resultados substantivos mensuráveis. Ver Browder Jr., Lesley Jr., ed., Emerging patterns of accountability, Berkeley, California, McCutchan Publishing Corporation, 1971.

19. Paulo Roberto Motta, "Administração para o desenvolvimento: a disciplina em busca de relevância," Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Vol. VI, nº 3, julho/setembro, 1972, p. 42.

20. Para uma discussão do conceito de solidariedade na educação, ver Juracy C. Marques, "Administração solidária: proposta ou desafio," Revista Brasileira de Administração da Educação, Porto Alegre, Vol. I, nº 1, janeiro/junho, 1983, pp. 79-88.

21. Ver, por exemplo, Lauro Carlos Wittmann, "Habilitação em administração da educação: pressupostos e perspectivas," Informativo ANPAE , nº 3, julho/setembro, 1981, pp. 7-9.

22. R. E. Weick, "Educational organizations as loosely coupled systems," Administrative Science Quarterly, no. 21, 1976, pp. 1-19.

23. Ver a contribução de K. E. Weick, "Educational organizations as loosely coupled systems," e de J. Pfeffer e G. R. Salancik, The external control of organizations, New York, Harper and Row Publishers, 1978.

24. W. R. Scott, Organizations, Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1981, p. 14.

25. Uma discussão inicial sobre o conceito de relevância na administração pública se encontra em Paulo Reis Vieira e Anna Maria Campos, "Em busca de uma metodologia de pesquisa relevante para a administração pública," Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Vol. XVI, nº 3, julho/setembro, 1980, pp. 101-110.

26. Webster's Seventh New Collegiate Dictionary, Springfield, G & G, Merrian Publisher, 1965, p. 723.

27. Lauro Carlos Wittmann, Op. cit., 1981, pp. 7-9.

28. Lauro Carlos Wittmann, Op. cit., 1981, pp. 7-9.

29. Jorge Honório M. Brito, "Administração universitária: alternativa empresarial ou acadêmica," Informativo ANPAE, nº 3, 1980, pp. 5-8.

30. Miguel González Arroyo, "Administração da educação, poder e participação," Educação e Sociedade, nº 2, janeiro de 1979, pp. 34-36; Lauro Carlos Wittmann, "Habilitação em administração da educação: pressupostos e perspectivas," Informativo ANPAE, nº 3, julho/setembro, 1981, pp. 7-9.

31. Antonio Muniz de Rezende, José Camilo dos Santos Filho e Maria Lúcia Rocha Duarte Carvalho, "Administração universitária como ato pedagógico," Educação Brasileira, Brasília, Vol. I, nº 12, 1978, pp. 15-58; A. M. Rezende, "Administrar é educar ou deseducar?" Educação e Sociedade, São Paulo, Vol. I, nº 2, l979, pp. 25-35; A. M. Rezende, "Administração universitária: alternativa empresarial ou acadêmica," Informativo ANPAE, nº 1, 1980, pp. 6-8.

32. Uma influente escola de teóricos postula que não é possível combinar coerentemente distintos paradigmas sociológicos para estudar situações sociais e educacionais, com base no argumento de que cada paradigma se fundamenta em diferentes epistemologias e metodologias e persegue diferentes objetivos. Ver, por exemplo, G. Burrell e G. Morgan, Sociological paradigms and organizational analysis, London, Heinemann, 1982; W. P. Foster, Paradigms and promises: new approaches to educational administration, Buffalo, New York, Prometheus Books, 1986; N. Jackson and P. Carter, "In defense of paradigm incommensurability," Organization Studies, Vol. 12, nº 1, 1991, pp. 109-127.

33. Essa perspectiva se fundamenta nos conceitos de Kuhn e Popper sobre a elaboração do conhecimento científico. Ver T. S. Kuhn, The structure of scientific revolutions, Chicago, The University of Chicago Press, 1980; K. R. Popper, Conjectures and refutations, New York, Basic Books, 1962.

34. D. A. Gioia and E. Pitre, "Multiparadigm perspectives on theory building," Academy of Management Review, Vol. 15, nº 4, 1990, pp. 584-602.

35. J. Hassard, "Multiple paradigms and organizational analysis: a case study," Organization Studies, Vol. 12, nº 2, 1991, pp. 275-299.

36. K. Sirotnik y J. Oakes, eds., Critical perspectives on the organization and improvement of schooling, Boston, Kluwer-Nijhoff, 1986.

37. Collen A. Capper, ed., Educational administration in a pluralistic society, Albany, New York, The State University of New York Press, 1993, Cap. 1 e 10.

38. Concebi o paradigma multidimensional de administração da educação no início da década dos anos oitenta, publicando-o pela primeira vez em 1982, em Benno Sander, "Administração da educação no Brasil: é hora da relevância," Educação Brasileira, Brasília, Ano IV, nº 9, 2º semestre, 1982. Distintas versões do paradigma foram publicadas posteriormente em diferentes idiomas e distintos países.

39. Este trabalho recolhe valiosos subsídios encontrados na ciência social moderna, em que se destaca a produção de Alberto Guerreiro Ramos, A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações, Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1981. Nessa obra, Guerreiro Ramos faz uma análise crítica da ciência social e da teoria organizacional do século XX centradas na "lógica do mercado," opondo-lhe, como enfoque alternativo, uma nova ciência das organizações que ele operacionaliza em seu "paradigma paraeconômico." Na realidade, o "paradigma paraeconômico" é un novo modelo multicêntrico de análise e planejamento de sistemas sociais. O trabalho de Guerreiro Ramos permite fazer valiosas derivações conceituais para a delimitação do sistema educacional e o estudo de sua administração.

40. Theodore W. Schultz, The economic value of education, New York, Columbia University Press, 1964.

41. "Investment in human beings," Suplemento do Journal of Political Economy, Vol. 70, nº 5, Parte II, outubro de 1962.

42. Ver, por exemplo, Fernando Henrique Cardoso, A construção da democracia: estudos sobre política, São Paulo, Editora Siciliano, 1993, pp.143-154; Gaudêncio Frigotto, A produtividade da escola improdutiva, São Paulo, Cortez Editora, 1984; Enrique Rattner, Planejamento e bem-estar social, São Paulo, Perspectiva,1979, Cap. 3 e 4, pp. 125-164; Divonzir Arthur Gusso, "Planejamento educacional: aspectos básicos de uma transição de métodos e conceitos," em Subsídios ao planejamento participativo, Brasília, Ministério da Educação, 1980, pp. 101-117 (Série Planejamento, nº 3); Jacques R. Velloso, Educational planning and decision-making models in Brazil, Paris, UNESCO Reports C 77, 1978; Anna Maria Campos, "Um novo modelo de planejamento para uma nova estratégia de desenvolvimento," Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Vol. 14, nº 3, julho/setembro, 1980, pp. 27-45; Carlos Pallán Figueroa, "La administración y la planeación de la educación superior frente al requerimiento del desarrollo social," Planeación de la educación superior, México, ANUIES/SEP, 1981; Acácia Kuenzer, M. Julieta Calazans e Walter Garcia, Planejamento e educação no Brasil, São Paulo, Cortez Editora, 1990; Juan Casassus, "La profesionalización: eficacia política o eficiencia técnica," Trabalho apresentado na Conferência Nacional de Educação para Todos, Brasilia, DF, 19 de julho de 1994.

43. Para uma revisão da literatura sobre o recente trabalho teórico e empírico acerca da atual relação entre educação, desenvolvimento e tecnologia, ver Thomas Bailey e Theo Eicher, "Education, technological change and economic growth," in Jeffrey M. Puryear e José Joaquín Brunner, eds., Education, equity, and economic competitiveness in the Americas, Washington, DC, OAS, INTERAMER 37, Education Series, 1994, pp. 103-120.

44. Ver Antonio Muniz de Rezende, José Camilo dos Santos Filho e Maria Lucia Rocha Duarte Carvalho, "Administração da educação como ato pedagógico," Educação Brasileira, Brasília, Vol I, nº 2, Brasília, 1970, pp. 15-58.

45. Valnir Chagas, Educação brasileira: o ensino de 1o. e 2o. graus, São Paulo, Edições Saraiva, 1978, p. 303.

46. Para uma discussão da natureza da sociologia política como disciplina que estuda as relações entre o poder social e a autoridade política e suas implicações para a prática educacional, ver Carlos Alberto Torres, Sociologia política da educação, São Paulo, Cortez Editora, 1993, pp. 41-53.

47. Para uma discussão do conceito de mediação como categoria formal e concreta na educação, ver Guiomar Namo de Mello, Magistério de 1o. grau: da competência técnica ao compromisso político, São Paulo, Cortez Editora/Autores Associados, 1982, pp. 22-34; Carlos Roberto Jamil Cury, Educação e contradição: elementos metodológicos para uma teoria crítica do fenômeno educativo, São Paulo, Cortez Editora, 1985; Benno Sander, Educación, administración y calidad de vida, Buenos Aires, Santillana, 1990, pp. 143-145.