Benno

HISTÓRIA DO PENSAMENTO ADMINISTRATIVO
NA EDUCAÇÃO LATINO-AMERICANA

Benno Sander
Professor Universitário e Consultor Internacional

Versão revisada do capítulo I do livro Gestão da educação na América Latina:
construção e reconstrução do conhecimento, São Paulo, Autores Associados, 1995.
O livro também foi publicado em espanhol e em inglês.

Este ensaio se refere ao processo de construção e reconstrução do conhecimento na administração pública e na gestão da educação na América Latina ao longo dos últimos cinco séculos. O trabalho esboça os desenvolvimentos iniciais do período colonial e, depois, examina o caminho trilhado no século XX pelos estudiosos da administração pública e da gestão da educação, à luz das transformações nacionais e internacionais nos campos econômico, político e cultural que prepararam o cenário para o estudo sistemático das ciências sociais aplicadas na América Latina. A metodologia é analítica e o seu enfoque, interdisciplinar. Essa orientação metodológica facilita o exame do pensamento administrativo latino-americano no contexto de suas tradições culturais e no âmbito de suas históricas relações de interdependência internacional.

O objetivo desta leitura histórica do pensamento administrativo na educação latino-americana é proporcionar elementos para uma visão mais coerente e compreensiva dos seus atuais desenvolvimentos teóricos e praxiológicos. Os novos esforços para enfrentar futuros desafios administrativos também se beneficiarão com as lições do passado. Afinal de contas, a história não terminou – e a história da educação latino-americana também não. Nessa perspectiva, pesquisadores educacionais, professores universitários e dirigentes de instituições de ensino estão escrevendo hoje e continuarão escrevendo amanhã a história em curso do pensamento administrativo na educação latino-americana.

EM BUSCA DO CONHECIMENTO
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NA GESTÃO DA DUCAÇÃO1

A busca do conhecimento científico e tecnológico na administração pública e na gestão da educação é uma constante na história das instituições políticas e sociais dos países da América Latina. Essa busca se manifesta, historicamente, tanto nas tentativas de importação de modelos estrangeiros como nos esforços de criação de soluções nacionais.

A poderosa influência externa na administração pública e na gestão da educação na América Latina é particularmente evidente na tradição jurídica que caracterizou o período colonial e na orientação positivista que dominou o desenvolvimento das ciências sociais na segunda metade do século XIX e na primeira metade do século XX. Foi nesse contexto histórico que os países da América Latina adotaram receitas de administração concebidas em outros ambientes culturais e em função de interesses econômicos e objetivos políticos freqüentemente diferentes daqueles da América Latina. Conseqüentemente, muitas vezes, os benefícios imediatos das tecnologias organizacionais e administrativas importadas vinham acompanhados de elevados custos econômicos, políticos e culturais.

Ao lado dos modelos exógenos de administração pública e de gestão da educação, caracterizados por sua limitada base de sustentação autóctona e sua falta de relação com o processo histórico de desenvolvimento local, nas últimas décadas ocupam crescente espaço na bibliografia especializada as perspectivas conceituais e analíticas endógenas dos estudiosos latino-americanos. Sua contribuição é de natureza crescentemente sociológica, fundamentando-se na utilização de quadros teóricos e metodológicos das ciências sociais de origem latino-americano. Estas observações iniciais sugerem que, para facilitar a compreensão do atual estado do conheci-mento na administração pública e na gestão da educação na América Latina, é importante examinar o pensamento administrativo e pedagógico em perspectiva histórica.

Se bem que a administração é uma prática milenar, o seu estudo sistemático é um fenômeno relativamente recente. A administração moderna tem sua origem nos países desenvolvidos da Europa e da América do Norte, onde foi concebida como instrumento para organizar e coordenar a prestação dos serviços públicos e a crescente atividade produtiva no mundo dos negócios. Três movimentos iniciais deram origem à escola clássica de administração no princípio do século XX: a administração científica nos Estados Unidos, a administração geral na França e a administração burocrática na Alemanha. Seus princípios e práticas iniciais derivaram em concepções universais que se divulgaram rapidamente pelo mundo, incluindo os países da América Latina. Muitas universidades latino-americanas apropriaram essas concepções e suas escolas de administração e ciências sociais ensinaram a sucessivas gerações ao longo do século os dogmas universais da escola clássica, concebida sob a lógica econômica e tecnocrática que inspirou a consolidação da Revolução Industrial. Nos anos vinte, os conceitos e práticas da escola clássica de administração foram questionados e superados pelos desenvolvimentos teóricos do movimento das relações humanas da escola psicossociológica de administração desenvolvida na América do Norte. Esse movimento deu origem à tradição comportamental de gestão, preocupada com a eficácia das práticas administrativas para superar as dificuldades associadas à Grande Recessão que se abateu sobre o mundo no final da segunda década do século XX.

A adoção generalizada dos princípios e práticas das escolas clássica e psicossociológica de administração na gestão da educação partiu do pressuposto de que os referidos princípios e práticas eram automatica- mente aplicáveis à direção de cualquer instituição, independentemente de sua natureza, seus objetivos e seu contexto social e cultural. É nesse sentido que, muitas vezes, os fins da educação e os objetivos específicos das escolas e universidades tem sido preteridos por tecnologias organizacionais e administrativas que cultuam a eficiência econômica e a eficácia institucional. A partir da evidência da falta de adequação da lógica econocrática tradicional na gestão da educação, hoje se busca um novo consenso sobre a necessidade de resgatar o valor da eficiência e da eficácia como critérios de desempenho administrativo. No entanto, para materializar esse esforço de forma significativa e pertinente, os critérios de eficiência e eficácia da administração tradicional devem ser definidos e utilizados à luz dos valores éticos que determinam os fins e objetivos da educação. Se houver compromisso genuíno com o alcance dos fins da educação e dos objetivos das escolas e universidades, sua administração não pode ser concebida como instrumento neutro e universal. Na realidade, a gestão da educação desempenha um papel político e cultural específico, historicamente construído e geograficamente localizado. Isto significa que, à luz dos esforços internacionais para construir um mundo livre e eqüitativo na economia e na cultura, tanto os países do Norte e do Sul como os do Leste e do Oeste enfrentam o desafio de conceber instâncias de educação e de administração a partir de suas próprias tradições culturais e aspirações políticas. Esta perspectiva multicultural parte da premissa de que uma genuína ação cooperativa entre os países da comunidade internacional pode ser uma forma democrática efetiva e relevante para promover o desenvolvimento humano sustentável e a qualidade de vida, tanto na educação na educação como na sociedade.

A compreensão correta das raízes históricas e da natureza desses problemas constitui o primeiro desafio analítico no campo da administração da educação latino-americana. Para enfrentá-lo, este ensaio tem por objetivo contribuir à compreensão do processo de construção do conhecimento na gestão da educação na América Latina. O trabalho estuda a natureza do desenvolvimento da teoria administrativa na educação latino-americana e examina seus condicionantes estruturais e suas características funcionais. Ao longo de todo o texto, trata-se de mostrar a relação histórica que existe entre a construção do conhecimento na administração pública e a construção do conhecimento na administração da educação. O trabalho revela, outrossim, como e porquê os desenvolvimentos teóricos na gestão da educação na América Latina se relacionam, historicamente, com os da Europa e dos Estados Unidos da América.

Este ensaio sobre a construção do conhecimento no campo da administração da educação fundamenta-se, seletivamente, em numerosas contribuições da bibliografia especializada. No entanto, o trabalho não faz uma apresentação exaustiva das numerosas experiências práticas de gestão escolar e universitária, das quais muitas não foram estudadas empíricamente nem publicadas na literatura especializada. Essa tarefa exigiria ampla pesquisa e excede os objetivos do presente texto, que se limita à apresentação geral de algumas construções conceituais e analíticas utilizadas, historicamente, no estudo e na prática da administração da educação na América Latina.

CINCO CONSTRUÇÕES CONCEITUAIS E ANALÍTICAS

A história da administração da educação na América Latina, à semelhança da trajetória da administração pública latino-americana, pode ser estudada com diferentes enfoques analíticos. Neste ensaio sobre a construção do conhecimento na administração da educação utilizam-se cinco enfoques principais: jurídico, tecnocrático, comportamental, desenvolvimentista e sociológico. Este esquema analítico sugere que o conhecimento na administração pública e na gestão da educação latino-americana é resultado de um processo de construção, desconstrução e reconstrução permanente ao longo da história das instituições políticas e sociais da América Latina. Como instrumento heurístico, o referido esquema analítico apresenta limitações e potencialidades. Quanto a estas, o instrumento adquire especial importância do ponto de vista histórico, uma vez que permite identificar as relações que existem entre as etapas da história da América Latina e os respectivos modelos analíticos utilizados no estudo de suas instituições políticas e sociais. A bibliografia das ciências sociais do Hemisfério revela que é possível estudar o processo histórico latino-americano com diferentes enfoques ou modelos analíticos que se relacionam com diferentes fases de desenvolvimento. Estudiosos latino-americanos – como Graciarena,2 Germani,3 Pinto4 e Guerreiro Ramos5 – admitem que o exame dos diferentes periodos históricos com seus respectivos modelos ou estilos de desenvolvimento contribuem para uma compreensão mais exaustiva da evolução das instituições políticas e sociais.

A adoção de enfoques ou modelos em perspectiva histórica também se observa no campo da educação. No entanto, muitas vezes, a aplicação de enfoques ou modelos provenientes das ciências sociais ao estudo da educação e de sua gestão assume características específicas definidas pela natureza peculiar do processo pedagógico e de suas contradições históricas. Outrossim, mesmo que seja possível identificar distintas fases e modelos de administração da educação na evolução do pensamento pedagógico latino-americano, na prática, muitas vezes, os referidos modelos se superpõe. Essas e outras características do desenvolvimento educacional da América Latina foram oportunamente assinaladas por influentes pensadores latino-americanos, como Rama6 e Weinberg,7 nos seus estudos históricos sobre estilos educacionais e modelos de desenvolvimento. Dentro desses limites, o esquema analítico adotado neste trabalho permite fazer uma leitura reconstrucionista da história do pensamento administrativo na educação latino-americana. Nessa reconstrução destacam-se as potencialidades descritivas e explicativas do esquema analítico adotado e afirmam-se as expectativas de que a leitura crítica do texto permita aprimorar o referido esquema e lograr uma compreensão mais exaustiva das teorias organizacionais e administrativas adotadas na educação latino-americana ao longo de sua história.

ENFOQUE JURÍDICO

É difícil resumir nestas páginas a extensa bibliografia que retrata as contribuições acadêmicas para estudar a evolução do conhecimento no campo da administração da educação na América Latina desde o século XVI até a consolidação do processo de industrialização no Hemisfério. Por outro lado, mesmo que seja importante avaliar as contribuições individuais dos estudiosos dedicados ao exame da organização e da administração da educação, é mais relevante para o estudo das instituições políticas e educacionais da América Latina examinar a orientação intelectual dominante na época.

Em geral, as referências feitas à administração da educação latino-americana durante o período colonial até as primeiras décadas do século XX utilizaram um enfoque jurídico. O enfoque era essencialmente normativo e estreitamente vinculado à tradição do direito administrativo romano, interpretado de acordo com o código napoleônico. Os autores dessa etapa adotaram os elementos teóricos concebidos na Europa, principalmente na Espanha, Portugal e França, utilizando um esquema intelectual semelhante àquele empregado nesses países. Esse fenômeno é natural quando se considera que, além da tradição jurídica dos referidos países, a América Latina importou da Europa muito de sua cultura e de seus ideais políticos e administrativos. À influência natural da Espanha e de Portugal somou-se, no século XIX, a influência cultural de outros países europeus, através da assimilação de um grande fluxo de imigrantes, especialmente nos países do cone sul. A profunda influência européia na cultura e na educação latino-americana se manifesta também em muitas obras escritas depois da Segunda Guerra Mundial, quando a influência norte-americana alcançou crescente predomínio.

Foi a tradição do direito romano, com seu caráter normativo e seu pensamento dedutivo, que trouxe à América Latina a infra-estrutura legal propícia para a incorporação da cultura e dos princípios de administração pública e de gestão da educação desenvolvidos nos países europeus de influência latina, especialmente Espanha, Portugal e França. Esse fato histórico explica porquê, durante tanto tempo, os princípios e técnicas de organização e administração fundamentados na tradição do direito anglo-americano não encontraram terreno propício para sua adoção na América Latina. Nesse sentido, cabe mencionar, por exemplo, a eloqüente dicotomia entre o legalismo e o experimentalismo. O legalismo é uma das características básicas do direito romano que inspira a tradição jurídica européia herdada pela América Latina. O legalismo, ao contrário do experimentalismo do direito anglo-americano, põe ênfase na ordem, na regulamentação e na codificação, o qual implica um sistema fechado de conhecimento integral da administração. O legalismo predica a legislação antecipatória em oposição à legislação baseada na experimentação. Por conseguinte, em consonância com os princípios do direito romano, a lei se converte num ideal a ser alcançado em vez de um parâmetro a ser aplicado em circunstâncias concretas. De igual maneira, nos círculos acadêmicos da época se manifesta uma clara opção pelo pensamento dedutivo, segundo o qual o pensador parte de princípios gerais para aplicá-los a fatos concretos, enquanto que os adeptos do direito anglo-americano adotam um pensamento indutivo, partindo da experiência empírica e dos fatos observados numa série de casos para então formular os princípios gerais. Compreender essas características históricas é de vital importância para entender a natureza e as razões da evolução da teoria administrativa nos países da América Latina.

No campo da organização do ensino e da administração da educação durante o período colonial latino-americano houve poucos desenvol-vimentos teóricos e escassa sistematização do conhecimento. Em alguns países, no entanto, o estudo da organização e da gestão da educação despertou maior atenção relativa no conjunto das disciplinas pedagógicas, a julgar pelas publicações da época. Segundo testemunha Lourenço Filho, por exemplo, aproximadamente um terço dos títulos das publicações brasileiras sobre educação durante o período colonial eram sobre temas de organização e gestão do ensino.8 Em geral, essas publicações eram memórias, relatórios e descrições de caráter subjetivo, normativo e legalista. Situação semelhante observa-se também nos países hispano-americanos.

Ao enfoque jurídico herdado da Europa somarom-se, desde o início, os valores próprios do cristianismo, especialmente os da Igreja Católica. Durante todo o período colonial da América Latina, a contribuição educacional dos Padres da Companhia de Jesus, oriundos da Espanha, exerceu uma influência singular. À ação dos Jesuítas somou-se a contribuição dos Lassalistas, Maristas, Salesianos, Beneditinos, Dominicanos e membros de outras ordens e congregações religiosas, que consolidaram a influência da Igreja Católica na educação latino-americana. Por isso, não é surpreendente que nessa época o escolasticismo católico, caracterizado pelo pensamento dedutivo e pelo caráter normativo da Ratio Studiorum de Ignacio de Loyola,9 da Conduite des Écoles Chrétiennes de Jean Baptiste de La Salle10 e de outras publicações católicas da época tenham plasmado, significativamente, os sistemas de organização e administração da educação na América Latina. Junto com a ação católica de origem européia, iniciou-se no século XIX e ampliou-se consideravelmente no século XX a penetrante influência pedagógica das Igrejas Protestantes, provenientes principalmente dos Estados Unidos da América, que estabeleceram importantes escolas em vários países latino-americanos.

O positivismo, que se desenvolveu na França na primeira metade do século XIX sob o protagonismo intelectual de Comte e se difundiu rapidamente pela Europa e outras partes do mundo, também exerceu influência decisiva na sociedade e na educação da América Latina. Suas idéias se divulgaram por toda a região e tiveram particular impacto no Brasil, México, Chile e Argentina, onde seus protagonistas ocuparam cargos importantes no governo e tiveram profunda influência no pensamento político e filosófico.11 A influência da filosofia positivista na América Latina se reflete na ênfase dada aos conceitos de ordem, equilíbrio, harmonia e progresso na organização e no funcionamento das instituições políticas e sociais. Na educação, a influência do positivismo se manifesta desde o século passado no conteúdo universalista de seu currículo enciclopédico, na sua metodologia científica de natureza descritiva e empírica e nas práticas prescritivas de organização e gestão. Suas teorias de administração da educação deram origem a modelos hipotético-dedutivos e normativos, preocupados com a manutenção da ordem e do progresso racional no funcionamento das instituições e sistemas de ensino. Nas primeiras décadas do século XX, os referidos modelos se consolidaram nas perspectivas tecnoburocráticas da escola clássica de administração, como se verá em seguida. Posteriormente, o positivismo também se manifesta na gestão da educação latino- americana através dacrescente adoção de perspectivas comportamentais e funcionalistas de administração, concebidas e divulgadas pelos psicólogos sociais norte-americanos. No âmbito político, o positivismo exerceu uma influência transcendental durante a conquista da independência dos países latino-americanos e a consolidação de seus respectivos Estados nacionais. A independência política, entretanto, não mudou repentinamente a situação do ensino e de seus sistemas de administração. Pelo contrário, durante muito tempo seguiram imperando os modelos coloniais vinculados ao status quo político e social e aos valores dos centros de poder econômico internacional.

Resumindo, a evolução da administração pública e da gestão da educação na América Latina durante o período colonial se apóia, predominantemente, na tradição jurídica enraizada no direito administrativo romano com seu caráter normativo e seu pensamento dedutivo. O cristianismo reitera a força normativa e a lógica dedutiva do enfoque jurídico. A partir do século passado, a filosofia positivista também exerce profunda influência na educação e deixa sua marca através da introdução do método científico empírico, do enciclopedismo curricular e dos modelos normativos de gestão da educação. Nesse sentido, as publicações pedagógicas do período colonial refletem a influência simultânea da filosofia escolástica, do racionalismo positivista e do formalismo legal na organização e administração da educação latino-americana.

ENFOQUE TECNOCRÁTICO

A efervescência política e intelectual que marcou as primeiras décadas do século XX, especialmente os anos da Grande Recessão, se manifesta também no setor público e na educação, dando início a numerosos movimentos reformistas na administração do Estado e na gestão da educação. Seguindo os desenvolvimentos teóricos e praxiológicos da gestão empresarial, instalou-se na administração pública o reinado da tecnocracia como sistema de organização, com forte predomínio dos quadros técnicos preocupados pela adoção de soluções racionais para resolver problemas organizacionais e administrativos. O funcionamento eficiente e racional das organizações era a preocupação central dos reformistas, cujas análises e prescrições se pautavam por um enfoque tecnocrático, no qual as considerações políticas, os aspectos humanos e os valores éticos geral- mente ocupavam lugar secundário.

Pertencem à etapa tecnocrática os trabalhos mais influentes de administração pública e de gestão da educação na América Latina. Os protagonistas latino-americanos da construção tecnocrática buscaram seus elementos teóricos na Europa e nos Estados Unidos da América. Em geral, as teorias dessa etapa baseiam-se nos princípios da escola clássica de administração, preconizados nas primeiras décadas do século XX por Fayol12 na França e por Taylor13 e seus seguidores nos Estados Unidos da América. A teoria da burocracia de Weber14 também exerceu profunda influência nos movimentos teóricos da fase reformista e das etapas posteriores.

O enfoque tecnocrático assume características de um modelo-máquina preocupado com a economia, a produtividade e a eficiência. Como na fase anterior, a orientação é normativa e dedutiva. Como solução para os problemas administrativos associados à explosão organizacional que se manifesta na época da consolidação da Revolução Industrial, os protagonistas do novo enfoque impulsionam uma reforma técnica da administração pública, incluindo seus sistemas de organização do serviço civil. Nessa linha, defendem a separação entre política e administração. Em consonância com os postulados tradicionais da teoria política, sustentam que o poder deve dividir-se entre o executivo, o legislativo e o judiciário. Entretanto, como instrumento de análise e prescrição, esse modelo não resultou ser funcional naquelas sociedades em que as três fontes de poder se superpõem consideravelmente na prática e nas quais, sobretudo, o executivo ocupa espaço privilegiado com relação ao legislativo e ao judiciário como, em geral, tem sido o caso nos países da América Latina ao longo de sua história política. Pareceria que é nesse ponto onde se encontra, ao lado de seus méritos reformistas, uma das falácias do enfoque tecnocrático. A história é eloqüente para demonstrar que política e administração são inseparáveis. Na realidade, a administração pode ser definida como uma prática particular da política, esta concebida como a prática global da convivência humana.

A adoção dos princípios e práticas universais da escola clássica de administração no setor público dos países da América Latina obstaculizou o desenvolvimento de um enfoque interdisciplinar mais adequado à cultura e à sociedade latino-americana. Em geral, os estudos dessa fase se preocuparam em caracterizar a situação da administração em termos de concordância ou discrepância entre o comportamento observado e os princípios da administração científica, geral e burocrática de Taylor, Fayol e Weber, respetivamente. Os estudos eram descrições exploratórias da realidade, com reduzida base teórica e limitada preocupação com a explicação dos fatos. Essas descrições examinavam a dimensão formal e processual da administração, relegando a segundo plano o nível de ação política. Ênfase especial era dada às características organizacionais do sistema administrativo, com reduzida atenção à influência dos fatores econômicos, políticos e culturais na vida das organizações.

No campo específico da administração da educação, o enfoque tecnocrático enfatiza a adoção de perspectivas e soluções organizacionais e administrativas enraizadas no pragmatismo instrumental do início do século XX. Para os teóricos da época, a pedagogia deveria oferecer soluções técnicas para resolver racionalmente os problemas reais que enfrentava a administração da educação. No entanto, existem evidências de que a força da tradição do direito administrativo romano continuou vigente na América Latina durante a fase tecnocrática e se estende até hoje. Ou seja, o predomínio dos especialistas e tecnocratas como protagonistas de soluções pragmáticas para resolver problemas organizacionais e administrativos na educação não conseguiu neutralizar a adesão histórica às teorias abstratas do enfoque jurídico. Este é apenas um exemplo da permanente superposição de enfoques e paradigmas no processo histórico de construção e reconstrução do conhecimento científico e tecnológico na administração pública e na gestão da educação. A história nos ensina que a reconstrução de um caminho implica um processo de desconstrução que não apaga as marcas, ocultas ou manifestas, das construções anteriores.

Foi no ambiente reformista dos anos trinta que apareceram as primeiras tentativas de sistematização das teorias organizacionais e administrativas adotadas na educação e os primeiros ensaios de gestão escolar na América Latina. Os referidos ensaios respondiam, significativamente, aos impulsos acadêmicos provenientes da Europa e dos Estados Unidos da América. À semelhança do que acontecia na administração pública da época, os estudiosos latino-americanos de administração escolar passaram a adotar um enfoque essencialmente técnico, de natureza normativa e pragmática. Esse enfoque de administração do ensino tem defensores em diversos países da América Latina. Tomemos, por exemplo, o caso do Brasil, onde o enfoque reformista da fase da Escola Nova dos anos trinta é solvente nas obras de Anísio Teixeira,15 que interpretou o pragmatismo pedagógico na linha de James e Dewey; de Querino Ribeiro,16 que seguiu a orientação de Fayol; e de Carneiro Leão e Lourenço Filho,17 que adotaram uma orientação clássica mais abrangente. No contexto brasileiro, a produção intelectual de Anísio Teixeira teve particular influência no campo das políticas públicas e da gestão do ensino, marcando profundamente o pensamento pedagógico desde os anos trinta até a década de setenta. No âmbito latino-americano, o pensamento de Lourenço Filho teve grande influência na área específica da administração escolar desde essa época até os anos sessenta. Sua obra principal, Organização e administração escolar, originalmente escrita em português e posteriormente traduzida ao espanhol, foi amplamente utilizada nos estudos superiores de educação em todo o Hemisfério.

Resumindo, a administração da educação do período tecnocrático se inspirou, fundamentalmente, como ocorreu com a administração pública da época, nos princípios da escola clássica de administração com seus movimentos científico, burocrático e geral. Entretanto, cabe assinalar que na produção acadêmica da fase reformista existiam construções teóricas --como as de Anísio Teixeira e Lourenço Filho-- que, superando as formulações então vigentes na Europa e na América do Norte, se preocuparam com a defesa da identidade cultural e a promoção dos valores característicos da sociedade latino-americana. Por outro lado, muitas vezes, os modelos importados de ultramar somente se cumpriam parcialmente, o que se deve precisamente a sua falta de adequação à realidade cultural e política dos países da América Latina, e a sua reduzida atenção à dimensão humana da administração. Ou seja, a falta de atenção à dimensão humana da administração em termos de identidade e experiência subjetiva e intersubjetiva e a insuficiente relação com a idiossincrasia e as possibilidades concretas da América Latina chamam atenção às limitações da construção tecnocrática de administração pública e de gestão da educação.

ENFOQUE COMPORTAMENTAL

A partir da década de quarenta, manifesta-se na América Latina a crescente reação internacional iniciada nos anos trinta contra os princípios e práticas tradicionais da escola clássica de administração que haviam inspirado o enfoque tecnocrático de organização e gestão de ensino. O resgate da dimensão humana da administração está no centro dessa reação nas fábricas, nas organizações governamentais e nas escolas e universidades. Surge assim o enfoque comportamental na administração pública e empresarial e na gestão da educação. Na história universal do pensamento administrativo, o início do enfoque comportamental se identifica, geralmente, com a eclosão do movimento psicossociológico das relações humanas deflagrado a partir dos estudos de Hawthorne realizados entre 1924 e 1927 nos Estados Unidos da América. O movimento das relações humanas na administração foi filosoficamente preparado por Follet18 e protagonizado inicialmente por Mayo, Roethlisberger e Dickson19 na Universidade de Harvard. Posteriormente, tiveram particular importância os trabalhos de Simon20 sobre o processo de tomada de decisões e o comportamento organizacional e administrativo, e os estudos de Barnard21 sobre as organizações como sistemas cooperativos e seus conceitos de eficiência e eficácia no desempenho das funções administrativas. As contribuições de ambos autores superaram as teorias tradicionais de organização e gestão e tiveram significativa influência no desenvolvimento de novos conhecimentos científicos e tecnológicos no campo da administração.

As bases teóricas da construção comportamental se encontram nas ciências da conduta humana, particularmente a psicologia e a sociologia, de cuja intersecção surge a psicologia social. A utilização destas disciplinas foi particularmente importante na concepção e no desenvolvimento de novas tecnologias utilizadas na prática administrativa, como a dinâmica de grupo, o desenvolvimento organizacional, a análise transacional, a formação de líderes e a teoria dos sistemas. O enfoque comportamental foi utilizado com mais freqüência na administração empresarial do que na administração pública, onde sua aplicação prática enfrentou dificuldades, apesar dos desenvolvimentos teóricos registrados nos meios acadêmicos. A construção comportamental, que destaca a interação entre a dimensão humana e a dimensão institucional da administração, tem presença marcante na educação, especialmente através da utilização do enfoque sistêmico de natureza psicossociológica.

A dimensão subjetiva da conduta humana está presente na administração da educação há dois séculos, devido à histórica vinculação da psicologia com a pedagogia nos estudos superiores de educação e na prática educacional em geral. Na realidade, a aplicação da psicologia à administração da educação remonta-se ao psicologismo pedagógico do início do século XIX, protagonizado por Pestalozzi22 e Froebel,23 os quais postularam que a educação deve levar em conta a realidade psicológica do educando com todas as exigências do seu mundo subjetivo.

A sociologia somou-se depois à psicologia educacional, protagonizada inicialmente por Durkheim,24 que exerceu profunda influência intelectual na América Latina. A intersecção teórica entre a psicologia e a sociologia originou, posteriormente, a psicologia social da educação que influenciou os estudos de administração da educação por mais de meio século. Nesse contexto, as teorias psicossociológicas de Parsons, Katz e Kahn, Getzels25 e outros pensadores funcionalistas na América do Norte adquiriram notoriedade e seus modelos comportamentalistas foram extensamente publicados e amplamente utilizados nos estudos superiores de educação na América Latina. Um exemplo destacado da utilização das contribuições dos psicólogos sociais na administração da educação se encontra no conhecido texto de Alonso, O papel do diretor na administração escolar.26 Seu trabalho, como muitos outros estudos semelhantes da época, adota os conceitos funcionalistas e os instrumentos analíticos específicos da teoria dos sistemas aplicada à educação e sua administração.

A teoria dos sistemas, que constitui um capítulo importante na história do pensamento científico moderno, tem destacada presença na educação e na administração através da utilização de diversos modelos e numerosas aplicações. Uma análise sistêmica da evolução da administração pública e da gestão da educação revela que, historicamente, o modelo mecânico dos sistemas fechados de inspiração tecnoburocrática da escola clássica de administração cedeu o seu lugar ao modelo orgânico dos sistemas funcionais de orientação comportamental da escola psicossociológica de gestão, posteriormente superado pelo modelo adaptativo dos sistemas abertos de natureza contextual da administração contemporânea.

Na vasta bibliografia sobre a aplicação da perspectiva sistêmica ao estudo da educação e sua administração destaca-se o livro de Coombs, A crise mundial da educação,27 que popularizou em escala internacional a utilização da teoria dos sistemas como instrumento analítico para estudar a situação e o funcionamento dos sistemas educacionais. Esse e outros estudos semelhantes de gestão da educação adotam uma orientação orgânica e compreensiva para estudar a inter-relação entre as diversas dimensões dos sistemas educacionais, como, a dimensão humana que compreende os seres humanos com suas potencialidades e necessidades; a dimensão institucional que involucra as instituições de ensino com suas múltiplas estruturas internas; e a dimensão societária que compreende a comunidade externa com suas organizações econômicas, políticas e culturais.

A avaliação da aplicação da teoria dos sistemas na educação latino-americana permite identificar suas potencialidades e falácias como instrumento analítico e praxiológico de organização e gestão da educação.28 Seu conceito integrador de totalidade permite avançar na análise da educação e de sua administração como processo global e multidimensional. Os conceitos de totalidade e multidimensionalidade exigem um enfoque interdisciplinar e contextual para o estudo e a prática da educação. A análise epistemológica do sentido e dos limites da utilização da teoria sistêmica na gestão da educação na América Latina permite identificar também suas falácias, particularmente a falácia jurídica que caracteriza o formalismo legal do período colonial, a falácia tecnocrática associada às concepções e práticas mecanomórficas e racionalistas de organização e administração das primeiras décadas do século XX e a falácia comportamental vinculada às concepções e práticas organomórficas do funcionalismo psicossociológico que caracteriza o pensamento pedagógico da pós-guerra.

Posteriormente, o enfoque comportamental se reencarna, sob nova forma e com novos instrumentos, no movimento do desenvolvimento organizacional que, na realidade, constitui um novo esforço sistêmico para compatibilizar aspectos institucionais e individuais nas organizações sociais. Apesar dos resultados obtidos na administração de negócios, ao examinar a aplicação do enfoque de desenvolvimento organizacional em distintos campos da atividade humana, os estudiosos latino-americanos encontraram dificuldades para a sua utilização efetiva na administração pública e na gestão da educação. Por exemplo, foi difícil conciliar os conceitos orgânicos do enfoque de desenvolvimento organizacional provenientes das ciências naturais com a tradição burocrática da administração pública latino-americana, claramente influenciada por Weber e outros pensadores europeus.29 Entretanto, alguns analistas opinam que essa dificuldade "não é inerente ao próprio desenvolvimento organizacional"30 tal como foi concebido em e para os Estados Unidos da América. O problema residiria, em grande parte, na inadequação metodológica do enfoque organizacional anglo-americano aos valores culturais e padrões institucionais da sociedade latino-americana. A crescente consciência sobre a necessidade da adequação política e cultural da teoria administrativa consolidaria o caminho para uma nova etapa na evolução do pensamento administrativo, baseada nas contribuições conceituais e analíticas das ciências sociais aplicadas de origem latino-americano.

Uma reação mais recente ao enfoque tecnocrático de administração da educação na América Latina manifesta-se na perspectiva fenomenológica que concebe a gestão da educação como ato pedagógico31 em lugar de definí-la como ato empresarial ou prática comercial. Os protagonistas da perspectiva pedagógica defendem a tese da especificidade da administração da educação como campo profissional de estudo. Nesse sentido, concebem a gestão da educação a partir de uma aproximação direta ao fenômeno educacional, com o objetivo de interpretá-lo tal como se apresenta na vida real. Seu compromisso essencial é com a consecução eficaz dos objetivos intrínsecos do sistema educacional e de suas escolas e universidades. A orientação fenomenológica do enfoque pedagógico de gestão teve significativa influência na América Latina. Ao lado de seus logros intrinsecamente educacionais, no entanto, não pôde enfrentar problemas estruturais de grande escala que afetam a educação contemporânea. Essa constatação acentuou a necessidade de elaborar um enfoque mais compreensivo e contextual para estudar e exercer a administração da educação, como se verá mais adiante.

ENFOQUE DESENVOLVIMENTISTA

Na fase de reconstrução econômica da pós-guerra, o movimento dominante de gestão é o da administração para o desenvolvimento.32 O enfoque desenvolvimentista de administração surge nos Estados Unidos da América no contexto da teoria política comparada e é associado, desde o começo, com o da administração pública comparada. O enfoque desenvol- vimentista de administração é resultado de um conjunto de fatores, entre os quais se destacam a exposição internacional dos pesquisadores e executivos norte-americanos durante a Segunda Guerra Mundial e a necessidade de organizar e administrar os serviços de assistência técnica e ajuda financeira na etapa da pós-guerra, especialmente os programas do Plano Marshall na Europa e os da Aliança para o Progresso na América. O estudo da administração para o desenvolvimento se consolida rapidamente nas universidades norte-americanas como um campo especializado da administração pública comparada e se populariza nas associações científicas e profissionais, como a Associação Americana de Ciências Políticas e a Sociedade Americana de Administração Pública.

Os protagonistas da construção desenvolvimentista de administração concentram sua atenção nos requerimentos organizacionais e administrativos para atingir os objetivos do desenvolvimento nacional naqueles países onde a consecução dos referidos objetivos implica grandes transformações econômicas e sociais. Argumentando que os modelos tradicionais de administração são limitados e inadequados para o estudo e a prática da administração pública nos países pobres, os desenvolvimentistas propõem a adoção de uma perspectiva de administração dedicada, especificamente, à gestão dos programas de desenvolvimento e ao estudo dos métodos utilizados pelos governos para implementar políticas e planos concebidos para atingir seus objetivos econômicos e sociais. Inicialmente, o enfoque desenvolvimentista era, predominantemente, normativo e prescritivo, estando comprometido, tanto com a elaboração como com a implementação das metas econômicas e sociais do desenvolvimento. Estudos posteriores adotam uma orientação mais "empírica, nomotética e ecológica."33

Na América Latina, o enfoque desenvolvimentista de administração foi utilizado, predominantemente, pelos autores estrangeiros e seus seguidores nacionais nos seus esforços descritivos e prescritivos relacionados com a modernização da administração pública. Na realidade, à luz do otimismo da era de reconstrução econômica da pós-guerra, a concepção de um Estado modernizador era ingrediente fundamental dos programas das agências estrangeiras de assistência técnica e ajuda financeira.34 No entanto, muitas vezes, a implementação dos referidos programas de modernização viu-se dificultada pela falta de racionalidade econômica e efetividade política e pela reduzida atenção aos fatores culturais da sociedade latino-americana.

No campo específico da administração da educação, o enfoque desenvolvimentista de administração pública coincide com o paradigma economicista identificado por Tedesco35 na sua análise crítica do desenvolvimento da pesquisa educacional na América Latina e com a fase da educação para o crescimento econômico, que Braslavsky36 assinala na sua revisão dos modelos educacionais adotados ao longo da história latino-americana. O enfoque desenvolvimentista, por sua vez, se insere no poderoso movimento internacional da economia da educação e suas áreas correlatas, como a formação de recursos humanos para o desenvol- vimento, a teoria do capital humano, o investimento no ser humano e suas taxas de retorno individual e social.37 À luz da lógica econômica que caracteriza esses movimentos, surge o planejamento da educação, fortemente impulsado pelas agências de assistência técnica e financeira dos países desenvolvidos, pelos organismos intergovernamentais de cooperação intelectual e pelas organizações internacionais de crédito. Nesse contexto, a OEA e a UNESCO organizam, em 1958, na cidade de Washington, a histórica reunião fundacional do planejamento integral da educação. Em 1962, os Ministros de Educação e de Planejamento dos países do Continente, em reunião conjunta realizada em Santiago, sob o patrocínio da UNESCO, da OEA e da CEPAL, consagram o papel da educação como fator de desenvolvimento econômico, como instrumento de progresso técnico e como meio de seleção e ascensão social. Também na década de sessenta, prestigiosas universidades norte-americanas, como Harvard e Stanford entre outras, criam centros e programas de educação e desenvolvimento e iniciam a formação de seletos grupos de planejadores e administradores da educação para o desenvolvimento. Em Santiago e outras cidades da América Latina, a CEPAL, o ILPES, a UNESCO e a OEA dão início a programas sistemáticos de formação de especialistas em planejamento e administração para o desenvolvimento da educação. Tiveram particular impacto e efeito multiplicador os cursos da UNESCO e seu Instituto Internacional de Planejamento da Educação (IIPE) e os projetos multinacionais de administração e planejamento da educação organizados pelo Programa Regional de Desenvolvimento Educacional (PREDE) da OEA em cooperação com seletas universidades na Argentina, Brasil, Colômbia, Chile, México, Panamá, Perú, Venezuela e nos Estados Unidos da América. Simultaneamente, nos Ministérios de Educação dos países latino-americanos se estabelecem unidades de planejamento educacional e de formação de recursos humanos para o desenvolvimento. Os Ministérios de Economia e Planejamento inauguram a fase dos planos anuais, trienais, qüinqüenais e decenais de desenvolvimento econômico e, dentro deles, concebem os respectivos planos setoriais de educação.

Esses fatos refletem a convicção generalizada na época de que a educação constitui o fator mais importante de desenvolvimento nacional, o próprio "motor do crescimento econômico."38 Por essa razão, os serviços educacionais eram minuciosamente planejados em função dos requerimentos de mão-de-obra para atender às necessidades da industrialização que avançava, de forma irreversível, nos países da América Latina. Em termos de preparação das pessoas para a vida, a educação se desenvolvia em função do mercado de trabalho, que requeria indivíduos eficientes e economicamente produtivos. Na realidade, a produtividade e a eficiência eram preocupações centrais dos adeptos do desenvolvimen-tismo pedagógico, que encontraram na tecnologia o novo instrumento modernizador da educação e da sociedade. A América Latina vivia um período de otimismo pedagógico. As estatísticas revelam que, nessa época, houve um enorme crescimento quantitativo dos sistemas de ensino em termos de escolas, colégios, universidades, matrículas, formados e de recursos públicos para a educação.

Entretanto, na década de setenta os fatos demonstrariam, com crescente pessimismo, que o investimento na educação latino-americana não havia pagado os dividendos esperados em termos de crescimento econômico e progresso tecnológico. Na maioria dos países, o fracasso foi ainda mais desolador em termos de desenvolvimento humano, de qualidade de vida e de eqüidade social. O otimismo pedagógico das décadas anteriores entrou em crise.39 Nas palavras de Tedesco, "o sistema educacional deixou de ser concebido como alavanca e motor de transformação, e o otimismo pedagógico que concebia a educação e o professor como fontes de progresso transformou-se em pessimismo e desilusão."40 Impunha-se, assim, a necessidade de reavaliar o papel e a relevância da educação na América Latina. As avaliações críticas revelam que, entre outras conclusões, o valor econômico é uma dimensão importante, mas não suficiente, da gestão da educação. Outras considerações e disciplinas das ciências sociais são imprescíndiveis para avaliar e orientar o exercício da administração pública e da gestão da educação, como se verá a seguir.

ENFOQUE SOCIOLÓGICO

Enquanto se esgota o enfoque desenvolvimentista de administração pública e de gestão da educação dos autores estrangeiros, afirmam-se os estudiosos latino-americanos que ensaiam um enfoque sociológico, concebido a partir da intersecção de contribuições conceituais e analíticas das ciências sociais aplicadas. Preocupados com a adequação política e cultural dos conhecimentos científicos e tecnológicos na educação e na administração, os estudiosos latino-americanos interessam-se especial- mente pela utilização de quadros teóricos e metodológicos de origem latino-americano. Nesse sentido, o esforço teórico endógeno mais relevante e definitório do pensamento crítico latino-americano foi o da teoria da dependência, enraizada no estruturalismo cepalino protagonizado por Prebisch41 na economia e por Cardoso42 na sociologia. Na educação, o protagonista mais influente do pensamento crítico latino-americano da época foi Freire.43 A contribuição pedagógica mais afinada com os postulados da teoria da dependência se encontra na obra póstuma de Berger, Educação e dependência.44 A teoria da dependência representa uma contribuição intelectual historicamente importante. No entanto, como resultado do esforço de superação intelectual de seus fundadores e seguidores no contexto da nova ordem internacional, o estruturalismo cepalino deu lugar a renovadas propostas inteletuais, com o objetivo de enfrentar os novos desafios da moderna sociedade global.

De acordo com os protagonistas do pensamento crítico latino-americano, a administração pública e a gestão da educação desempenham uma função essencialmente política, sociológica e antropológica.45 Conseqüentemente, para os autores dessa etapa, o resultado da administração se deve, primordialmente, a fatores políticos, sociológicos e antropológicos e só secundariamente à influência de variáveis jurídicas e técnicas. Nesse sentido, Mello e Souza assinala que a "aplicação da administração científica à administração pública nos países em processo de desenvolvimento viu- se prejudicada, principalmente, por problemas que não são de índole técnica... (já que) o principal foco de resistência ésocio-político e produto das características estruturais das sociedades sub-desenvolvidas."46

Para os pensadores da construção sociológica, como Guerreiro Ramos e Mello e Souza, a inadequação política e cultural das teorias organizacionais e administrativas é uma hipótese explicativa dos fracassos dos movimentos reformistas que se registraram durante décadas na administração pública latino-americana. Os referidos movimentos reformistas não tiveram os resultados esperados devido, em grande parte, a que os conhecimentos e as tecnologias adotadas não guardavam suficiente relação com as necessidades administrativas e a própria ecologia do desenvolvimento latino-americano. Os novos escritores defendem a tese de que o sistema administrativo latino-americano é paternalista e dependente do ambiente sócio-político. Se para a ética dos escritores das etapas anteriores esse sistema é patológico, os estudiosos da etapa sociológica postulam que o sistema somente se torna patológico quando julgado com uma escala de valores tomada de outra realidade. Nesse sentido, os novos pensadores enfrentam o desafio de conceber perspectivas de administração baseadas nos valores culturais e políticos da sociedade latino-americana e de suas instituições sociais. Entretanto, o desafio não reside na rejeição pura e simples dos valores jurídicos, da racionalidade técnica, do humanismo psicológico e do valor econômico dos enfoques anteriores, mas sim na superação dos problemas existentes no contexto sócio-político mais amplo.

Também nos meios educacionais da América Latina, enquanto são questionadas as possibilidades do desenvolvimentismo pedagógico, educadores de vanguarda ensaiam um enfoque sociológico, de caráter interdisciplinar, para o estudo e a prática da administração da educação. Nesse sentido, já em 1963, Lourenço Filho47 opinava que não basta o conhecimento das disciplinas pedagógicas para o estudo e o exercício da administração escolar, argumentando que, por causa da complexidade contextual dos sistemas educacionais, a teoria administrativa deveria desenvolver-se num amplo "domínio interdisciplinar." Na mesma linha, Mascaro48 sugeria partir de uma "análise crítica de natureza histórico-sociológica" para buscar as explicações das causas da grave debilidade da administração escolar na América Latina e, com essa base, elaborar soluções para os problemas organizacionais e administrativos nos sistemas educacionais do Hemisfério. Com uma perspectiva mais compreensiva e ideologicamente explícita da prática educacional, surge nessa época, a contribuição protagônica de Freire que, em certa medida, reconstrói na teoria pedagógica as relações de dominação e os ideais de libertação que a teoria da dependência postula no âmbito das relações econômicas e políticas internacionais. Mais importante que revisar essas e outras contribuições individuais, é importante examinar os fatores e a conjuntura histórica em que evolucionou, nas décadas de sessenta e setenta, o enfoque sociológico no estudo da administração da educação. Três fatores foram particularmente importantes: a ação das associações profissionais de educadores; o desenvolvimento dos estudos de pós-graduação em educação; e o apoio da cooperação internacional.

Durante os anos sessenta e setenta, observa-se um grande esforço de organização dos educadores através da criação e consolidação de associações de profissionais e instituições em diversas áreas do conhecimento pedagógico. No campo específico da administração da educação, criaram-se associações profissionais e acadêmicas em diversos países da América Latina e do Caribe. Nesse contexto, destaca-se o pioneirismo e o protagonismo da Associação Nacional de Política e Administração da Educação (ANPAE), fundada em 1961, em São Paulo.49 As publicações da Associação e seus Simpósios Nacionais desempenharam um papel importante no desenvolvimento e na difusão do pensamento administrativo na educação brasileira. O Nono Simpósio Nacional, realizado em 1978 em Curitiba, foi um marco histórico no estudo da administração da educação no contexto das ciências sociais. Foi nessa ocasião em que o tema da especificidade da administração da educação como campo profissional de estudo foi reiterado com maior clareza. Como encerramento desse período, funda-se a Sociedade Interamericana de Administração da Educação,50 por ocasião do Primeiro Congresso Interamericano de Administração da Educação, realizado em 1979 em Brasília, sob os auspícios da ANPAE, da OEA e do Conselho Universitário de Administração da Educação dos Estados Unidos (UCEA), com o objetivo de estudar a relação entre política e gestão da educação no contexto mais amplo das ciências sociais.

Uma mudança importante na educação latino-americana inicia-se na década de sessenta com o desenvolvimento dos cursos de pós-graduação em educação, particularmente na área do planejamento e da gestão, decorrente de esforços nacionais e da cooperação técnica internacional. Os trabalhos mais significativos foram desenvolvidos pelas universidades e instituições nacionais de pesquisa e educação superior dos países da região. Os esforços nacionais foram apoiados e complementados, desde os anos sessenta até o presente, pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), especialmente pelo seu Escritório Regional de Educação para a América Latina e o Caribe (OREALC) e pelo Instituto Internacional de Planejamento da Educação (IIPE); pela Organização dos Estados Americanos (OEA) e seu Programa Regional de Desenvolvimento Educacional; pela Organização dos Estados Ibero-Americanos de Educação, Ciência e Cultura (OEI); e pela Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO). Essas organizações mantêm Escritórios Regionais e/ou Representações Nacionais nos países do Hemisfério, o que tem facilitado o desenvolvimento de extensas redes de profissionais e instituições de educação e de gestão escolar e universitária. O esforço analítico desenvolvido nos programas de pós-graduação em educação e em outras atividades acadêmicas das universidades latino-americanas, realizado em parceria com os organismos de cooperação internacional, tem desempenhado um papel decisivo para mudar o tradicional caráter normativo, que caracterizou historicamente a educação latino-americana, por um enfoque mais sociológico. A pesquisa científica e a formação de pessoal especializado no campo da administração da educação têm sido preocupações prioritárias tanto nos esforços nacionais como nos programas de cooperação técnica internacional.

Durante toda a etapa sociológica, os intérpretes do enfoque de ciência social aplicada nos estudos de administração da educação procuram responder às exigências e peculiaridades econômicas, políticas e culturais da América Latina. Para alcançar esse objetivo, se observa, nas últimas décadas, um renovado esforço para consolidar uma concepção de administração da educação a partir da perspectiva econômica, política e cultural da América Latina no contexto das novas relações de interdependência internacional que caracteriza a década de transição para o século XXI. Entretanto, devido à intensa circulação internacional do conhecimento científico e tecnológico decorrente da revolução dos meios eletrônicos de comunicação, a bibliografia produzida nos países desenvolvidos se mantêm como fonte importante para a pesquisa e a prática da educação na América Latina. As evidências atuais sugerem que a circulação internacional do conhecimento se intensificará, cada vez mais, na nossa aldeia global, cada vez mais aldeia e mais global.

CONCLUSÃO: CONSTRUINDO NOVOS CAMINHOS

Diante da complexidade das bases epistemológicas da administração contemporânea, não é tarefa fácil fazer um levantamento teórico dos seus desenvolvimentos recentes e formular novas perspectivas para o futuro. Essa tarefa, além da análise da experiência historicamente acumulada, requer um estudo detalhado das condições e necessidades do presente e um cuidadoso trabalho prospectivo sobre as possibilidades e demandas futuras. Nesse contexto, as observações desta conclusão são apenas enunciados preliminares sobre algumas tendências teóricas no campo da administração da educação latino-americana que se analisarão mais exaustivamente nos próximos capítulos.

A primeira preocupação foi fazer uma leitura crítica da história do pensamento administrativo na América Latina para facilitar a compreensão do atual estado do conhecimento e suas perspectivas futuras. Há mais de duas décadas, Nascimento afirmava que a teoria administrativa do século XX havia evolucionado "de uma visão executória para uma visão decisória, de uma concepção de engenharia humana para uma concepção de ciência social aplicada, e de uma abordagem de sistema fechado para uma abordagem de sistema aberto."51 Esses três eixos analíticos do fenômeno administrativo destacam os critérios que caracterizam a administração tradicional: a eficiência e a eficácia. Segundo o autor, a eficiência, como critério de desempenho interno orientado para processos e instrumentos racionais e técnicos, caracteriza o enfoque executório, a concepção de engenharia humana e a abordagem de sistema fechado. A eficácia, como critério de desempenho orientado para o alcance de objetivos e metas sociais, caracteriza o enfoque decisório, a concepção de ciência social aplicada e a abordagem de sistema aberto.

Nas últimas décadas, escreveram-se novos capítulos sobre a construção do conhecimento no curso histórico da administração pública e da gestão da educação, que destacam a crescente importância dos fatores externos de caráter econômico, político e cultural no funcionamento dos sistemas educacionais e das instituições escolares e universitárias. Esses capítulos registram novas perspectivas teóricas de administração e novos critérios orientadores para avaliar o desempenho administrativo nas empresas, nas organizações públicas, e nas escolas e universidades. Junto à produtividade e à racionalidade medidas segundo os critérios técnicos de eficiência e eficácia, surgem os conceitos superadores de efetividade e relevância como critérios de desempenho político e cultural da adminis- tração. Finalmente, à luz dos ideais de liberdade subjetiva e democracia participativa, desenvolvem-se os conceitos de identidade e eqüidade como valores centrais da administração pública e da gestão da educação, tanto a nível nacional como no âmbito das relações internacionais.

O conceito de efetividade vai mais além dos critérios técnicos de eficiência e eficácia e se preocupa com a consecução de objetivos mais amplos de natureza política e social. O conceito de relevância, definido em função dos ideais de desenvolvimento humano e qualidade de vida, impõe-se como critério-chave da administração moderna e supera a capacidade heurística e praxiológica dos critérios administrativos tradicionais e as limitações dos enfoques econocráticos desprovidos de valores éticos e de perspectiva cultural.52 A relevância, como critério de desempenho administrativo definido intencionalmente pela cidadania de acordo com suas percepções e interpretações dos valores culturais, é um conceito estreitamente vinculado aos valores de identidade e eqüidade, que exigem do pesquisador e do administrador, além de domínio técnico, um compromisso ético definido com a promoção da qualidade de vida humana coletiva. Esse compromisso se destaca em recentes esforços teóricos para definir uma metodologia relevante para o estudo da administração pública,53 para conceber novas perspectivas de gerência social à luz do conceito de desenvolvimento humano54 e para formular propostas de formação e aperfeiçoamento de administradores escolares e universitários à luz de uma perspectiva multidimensional e multicultural de gestão da educação.55

Os conceitos de qualidade de vida e desenvolvimento humano, de efetividade política e relevância cultural, de identidade subjetiva e eqüidade social se afirmam como valores fundamentais no estudo e na prática da administração da educação na América Latina, como se verá nos próximos capítulos. A importância desses conceitos se destaca, de maneira explícita ou implícita e com diversas percepções e interpretações, em estudos recentes sobre a gestão da educação na América Latina.56 Nesse sentido, a consolidação de perspectivas politicamente efetivas e culturalmente relevantes de administração da educação, capazes de promover a identidade e a eqüidade na educação latino-americana e atender eficiente e eficazmente as necessidades reais de suas instituições e sistemas de ensino constitui um desafio intelectual de grandes proporções. De nossa capacidade para enfrentar corretamente esse desafio depende, em grande parte, a orientação que seguirá o estudo e o exercício da administração da educação latino-americana na transição para o terceiro milênio.

NOTAS E REFERÊNCIAS

1. Alguns desenvolvimentos conceituais e analíticos apresentados neste ensaio foram publicados no Brasil por Benno Sander, Administração da educação no Brasil: evolução do conhecimento, Fortaleza, Edições Universidade Federal do Ceará/Associação Nacional de Profissionais de Administração da Educação (ANPAE), 1982. O ensaio publicado em 1982 pela Universidade Federal do Ceará e a ANPAE se limita à experiência brasileira de construção do conhecimento no campo da administração da educação.

2. Jorge Graciarena, "Poder y estilos de desarrollo: una perspectiva heterodoxa," Revista de la CEPAL, Santiago do Chile, 1o. semestre de 1976, pp. 173-93.

3. Gino Germani, Política y sociedad en una época en transición, Buenos Aires, Paidós, 1962.

4. Anibal Pinto, "Notas sobre los estilos de desarrollo en América Latina," Santiago do Chile, pp. 97-128.

5. Alberto Guerreiro Ramos, em sua sociologia da administração pública, estuda a evolução do pensamento administrativo segundo três modelos seqüenciais: jurídico, técnico e sociológico. Ver Alberto Guerreiro Ramos, Uma introdução ao histórico da organização racional do trabalho, Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional, 1950.

6. Germán W. Rama, "Educación, imágenes y estilos de desarrollo," Educación, participación y estilos de desarrollo en América Latina, Buenos Aires, Editorial Kapelusz, 1984.

7. Gregorio Weinberg, Modelos educativos en la historia de América Latina, Buenos Aires, Editorial Kapelusz, 1984.

8. M. B. Lourenço Filho, Organização e administração escolar, São Paulo, Edição Melhoramentos, 1963, p. 271.

9. Leonel Franca, O método pedagógico dos Jesuítas, Rio de Janeiro, Agir, 1952.

10. Jean Baptiste de La Salle, La conduite des écoles chrétiennes, 1720; W. J. Battersby, De La Salle: pioneer of modern education, 1949.

11. Para uma visão da influência do positivismo na formação das instituições políticas e culturais do Brasil a partir do protagonismo inicial de Miguel Lemos, RaimundoTeixeira Mendes, Luis Pereira Barreto e Benjamin Constant, ver Sílvio Romero, O evolucionismo e o positivismo no Brasil, Rio de Janeiro, Livraria Francisco Alves, 1895; Fernando de Azevedo, A cultura brasileira, Rio de Janeiro, Serviço Gráfico do IBGE, 1943. Para um exame da influência do positivismo na política e na educação mexicana desde o trabalho inicial de Justo Sierra e José Yvo Limantour, ver Leopoldo Zea, Del liberalismo a la revolución en la educación mexicana, México, Biblioteca del Instituto Nacional de Estudios Históricos sobre la Revolución Mexicana, 1956. Os mais destacados filósofos positivistas do Chile foram os irmãos Juan Enrique Lagarrigue e Jorge Lagarrigue. Para examinar a influência positivista na Argentina, ver Ricaurte Soler, El positivismo argentino, Paraná, Imprenta Nacional, 1958; Juan Carlos Tedesco, "El positivismo pedagógico argentino," Revista de Ciencias de la Educación, Buenos Aires, nº 9, 1973.

12. Henri Fayol, Administration industrielle et générale, Paris, Dunod, 1916.

13. Frederick W. Taylor, Principles of scientific management, Nova York, Harper and Row Publishers, 1911.

14. Max Weber, The theory of social and economic organization, Nova York, The Free Press, 1947. (Original alemão publicado em 1921)

15. Anísio S. Teixeira, Educação pública, sua organização e administração, 1935. Ver também seu artigo "A administração pública brasileira e a educação," Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Rio de Janeiro, MEC/INEP, Vol. XXV, nº 61, janeiro-março, 1956. A vasta obra do influente pensador brasileiro revela um afastamento crecente do pragmatismo norte-americano para uma orientação sociológica mais abrangente. Para uma análise da influência de Anísio S. Teixeira na educação brasileira e de seu protagonismo, ao lado de Fernando de Azevedo e Lourenço Filho, no movimento da Escola Nova, ver Fátima Cunha Ferreira Pinto, Filosofia da Escola Nova: do ato político ao ato pedagógico, Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro/Universidade Federal Fluminense, 1986.

16. José Querino Ribeiro, Fayolismo na administração das escolas públicas, São Paulo, 1938.

17. Antônio Carneiro Leão, Introdução à administração escolar, São Paulo, Edição Melhoramentos, 1939; M. B. Lourenço Filho, Organização e administração escolar, São Paulo, Edição Melhoramentos, 1963.

18. Os principais ensaios de Mary Parker Follet foram editados, depois de sua morte, por Henry C. Metcalf e Lindall Urwick, em Dinamic administration: the collected papers of Mary Follet, Nova York, Harper and Row Publishers, 1942.

19. Elton Mayo, The human problem of an industrial civilization, Nova York, McMillan Book Company, 1933; Fritz J. Roethlisberger y William J. Dickson, Management and the worker, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1939.

20. Herbert A. Simon, Administrative behaviour, Nova York, McMillan Book Company, 1945.

21. Chester I. Barnard, The functions of the executive, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1938.

22. Johann H. Pestalozzi, Wie Gertrud ihre Kinder lehrt, 1801.

23. Friedrich Froebel, Die Menschenerziehung, 1826.
24. Émile Durkheim, Education and sociology, Glencoe, Ill., The Free Press,1956; Émile Durkheim The rules of the sociological method, Chicago, The University of Chicago Press, 1938.

25. Talcott Parsons, The social system, Nova York, The Free Press, 1949; Daniel Katz e Robert Kahn, The social psychology of organizations, Nova York, John Wiley and Sons, Inc., 1966; Jacob W. Getzels y E. G. Guba, "Social behavior and administrative process," School Review, nº 65, 1957, pp. 432-441; J. W. Getzels, J. M. Lipham y J. W. Campbell, Educational administration as a social process, Nova York, Harper and Row Publishers, 1968.

26. Myrtes Alonso, O papel do diretor na administração escolar, São Paulo, Difel/Educ, 1976.

27. Philip Coombs, A crise mundial da educação, São Paulo, Perspectiva, 1976.

28. Existe uma extensa bibliografia pedagógica sobre a crítica da teoria dos sistemas no campo da educação. Ver, por exemplo, Dermeval Saviani, Educação brasileira: estrutura e sistema, São Paulo, Editora Saraiva, 1973; Benno Sander, Sistemas na educação brasileira: solução ou falácia, São Paulo, Editora Saraiva, 1985.

29. Para uma análise da aplicação do enfoque de desenvovimento organizacional à administração pública, ver Bianor Scelza Cavalcanti, "DO: considerações sobre objetivos, valores e processos," Revista de Administração Pública, Vol. XIII, nº 2, abril-junho, 1979, pp. 49-84.

30. Eurico Carvalho da Cunha, "Desenvolvimento organizacional no contexto brasileiro," Revista de Administração Pública, Vol. XIII, nº 2, abril-junho, 1979, p. 98.

31. Antonio Muniz de Rezende, José Camilo dos Santos Filho y Maria Lúcia Rocha Duarte Carvalho, "Administração universitária como ato pedagógico," Educação Brasileira, Vol. I, nº 2, 1978, pp. 15-58.

32. As fontes bibliográficas mais compreensivas sobre o tema são de Ferrel Heady e Sybil Stokes, Comparative public administration: a selective annotated bibliography, Ann Arbor, Michigan, The University of Michigan, Institute of Public Administration, 1960; Allan A. Spitz e Edward W. Weidner, Development administration: an annotated bibliography, Honolulu, East-West Center Press, 1963.

33. Fred W. Riggs, "Trends in the comparative study of public administration," International Review of Administrative Science, nº 1, 1962, p. 15. Nessa época, Riggs desempenhou um papel protagônico na concepção e no desenvolvimento da administração pública comparada. Sua obra mais influente nos Estados Unidos e com ampla repercussão em outras partes do mundo foi Administration in developing countries: the theory of prismatic society, Boston, Mass., Houghton Mifflin Company, 1964. Para uma revisão da influência de Riggs na administração da educação na América Latina, ver Benno Sander, David K. Kline e Russell G. Davis, Formalismo educacional en los países en desarrollo, Washington, DC, Organização dos Estados Americanos, Programa Regional de Desenvolvimento Educacional, 1974; Benno Sander, Educação brasileira: Valores formais e valores reais, São Paulo, Pioneira/MEC, 1977.

34. Para uma análise da utilização do modelo de modernização dependente, ver Bernardo Kliksberg, Administración, subdesarrollo y estrangulamiento tecnológico, Buenos Aires, Paidós, 1973; Rodolfo Stavenhagen, Sociología y subdesarrollo, México, Ed. Nuestro Tiempo, 1973; Carlos Pallán Figueroa, Bases para la administración de la educación superior en América Latina: el caso de México, México, DF, INAP, 1978; Carlos Pallán Figueroa, La enseñanza de la administración pública y el ejercicio profesional, México, Universidad Nacional Autónoma, Colección Pensamiento Universitário, 1992.

35. Juan Carlos Tedesco, El desafío educativo: calidad y democracia, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1987, pp. 13-24.

36. Cecilia Braslavsky, "Un desafío fundamental de la educación latinoamericana en los próximos 25 años: construir su sentido," La Educación, Washington, DC, Organização dos Estados Americanos, Ano XXXI, nº 101, 1987, pp. 69-82.

37. Entre os trabalhos sobre economia da educação e capital humano na América Latina, ver Martin Carnoy, "Rates of return to schooling in Latin America," Journal of Human Resources, Vol. II, nº 3, 1967; A. Harberger y M. Selowsky, Key factors in the economic growth of Chile, Trabalho apresentado na Conferência "The next decade of Latin American development," Cornell University, Mimeo, 1966; M. Urrutia Montoya, "Distribución de la educación y distribución del ingreso en Colombia," Revista del Centro de Estudios Educativos, México, nº 1, 1972; J. Lobo, "Educación y distribución del ingreso en Venezuela," Revista del Centro de Estudios Educativos, México, nº 1, 1972; Ricardo Carciofi, Acerca del debate sobre educación y empleo en América Latina, Buenos Aires, Proyecto DEALC, Fichas/10, 1980; Claudio de Moura Castro, "Investment in education in Brazil: a study of two industrial communities," Tese de doutoramento para a Universidade de Vanderbilt, 1970; Samuel Levy, "An economic analysis of investment in education in the State of São Paulo," Instituto de Estatísticas Econômicas, Universidade de São Paulo, 1969; Carlos Langoni, "A study in economic growth: the Brazilian case," Tese de doutoramento para a Universidade de Chicago, 1970.

38. Ver Ricardo Nassif, "Las tendencias pedagógicas en América Latina, 1960-1980," in Germán W. Rama, coord., Mudanças educacionais na América Latina, Fortaleza, Ceará, Edições Universidade Federal do Ceará, 1983, pp. 122-168.

39. Para uma discussão das limitações das concepções otimistas da educação latino-americana, ver Daniel Filmus, Para qué sirve la escuela, Buenos Aires, Tesis-Grupo Editorial Norma, 1993, pp. 67-72. Ver também Juan Carlos Tedesco, "Elementos para un diagnóstico del sistema educativo tradicional en América Latina," in Germán W. Rama, coord., Mudanças educacionais na América Latina, Fortaleza, Ceará, Edições Universidade Federal do Ceará, 1983, pp. 85-86.

40. Juan Carlos Tedesco, "Elementos para un diagnóstico del sistema educativo tradicional en América Latina," in Germán W. Rama, coord., Mudanças educacionais na América Latina, Fortaleza, Ceará, Edições Universidade Federal do Ceará, 1983, pp. 85-86.

41. Raúl Prebisch, Transformação e desenvolvimento: a grande tarefa da América Latina, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 1973.

42. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependência e desenvolvimento na América Latina: ensaio de interpretação sociológica, Rio de Janeiro, Editora Zahar, 1970.

43. Paulo Freire, Pedagogia do oprimido, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1977; P. Freire, Educação como prática da liberdade, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989.

44. Manfredo Berger, Educação e dependência, São Paulo, Diffel, 1980.

45. Entre os protagonistas do enfoque sociológico destacam-se, entre otros, Alberto Guerreiro Ramos, "Fundamentos sociológicos da administração pública,” Jornal do Brasil, Parte II, Seção 2, 11 de novembro de 1956, p. 8; Celso Furtado, "Political obstacles to economic growth in Brazil," International Affairs, nº 41, abril, 1965; Rogério Feital Pinto, Ecología política del BNDE: un estudio de política, desarrollo y administración pública, Washington, DC, Organização dos Estados Americanos, Departamento de Assuntos Econômicos, 1969; Nelson Mello e Souza (com a colaboração de Breno Genari), "Public administration and economic development," in Robert T. Daland, ed., Perspectives of Brazilian public administration, Los Angeles, University of Southern California, 1963, Vol. I, pp. 145-149; Jorge Katz, Bernardo Kliksberg, Alejandro Carrillo Castro, Tomás Vasconi y otros, Estado y tecnología administrativa en América Latina, Caracas, Monte Ávila Editores, 1977.

46. Nelson Mello e Souza, Op. cit., pp. 148-149.

47. M. B. Lourenço Filho, Organização e administração escolar, São Paulo, Edição Melhoramentos, 1963.

48. Carlos Corrêa Mascaro, Aministração escolar na América Latina, Salvador, Bahia, ANPAE, 1968.

49. A Associação Nacional de Professores de Administração Escolar (ANPAE), hoje denominada Associação Nacional de Profissionais de Administração da Educação, foi fundada em fevereiro de 1961 na Universidade de São Paulo como resultado do Primeiro Simpósio Brasileiro de Administração Escolar. Seu primeiro Presidente foi Antonio Pithon Pinto, Professor Titular da Universidade Federal da Bahia.

50. A Sociedade Interamericana de Administração da Educação foi fundada em dezembro de 1979 no Plenário da Câmara dos Deputados em Brasília, por decisão de representantes de 20 países do Continente. Seu Presidente-Fundador foi Benno Sander, Professor Titular da Universidade de Brasília e da Universidade Federal Fluminense.

51. Kleber Tatinge do Nascimento, "A revolução conceptual da administração: implicações para a formulação dos papéis e funções de um executivo," Revista de Administração Pública, Vol. VI, nº 2, abril-junho, 1972, pp. 5-52.

52. Ver Paulo Roberto Motta, "Administração para o desenvolvimento: a disciplina em busca de relevância," Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Vol. III, nº 3, julho-setembro,1972, p. 47.

53. Paulo Reis Vieira e Anna Maria Campos, "Em busca de uma metodologia de pesquisa relevante para a administração pública," Revista de Administração Pública, Vol. XIV, nº 3, julho-setembro, 1980, pp. 101-110. Ver também Anna Maria Campos, "Em busca de novos caminhos para a teoría de organização," Revista de Administração Pública, Vol. XV, nº 1, janeiro-março, 1981, pp. 104-123.

54. Bernardo Kliksberg, ed., Pobreza: un tema impostergable, México, DF, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 91-108 e 353-368.

55. Benno Sander, "Administração da educação no Brasil: é hora da relevância," Educação Brasileira, Brasília, CRUB, Ano IV, nº 9, 2º semestre, 1982; Benno Sander e Thomas Wiggins, "Cultural context of administrative theory: in consideration of a multidimensional paradigm," Educational Administration Quaryerly, Vol. 21, nº 1, Inverno, 1985, pp. 95-117; Colleen A. Capper, ed., Educational administration in a pluralistic society, Albany, NY, The State University of New York Press, 1993. Ver especialmente os capítulos de Collen Capper, Benno Sander e William D. Greenfield. Para uma recente reflexão e revisão bibliográfica sobre o contexto cultural e transnacional da teoria organizacional e administrativa no campo da educação, ver Philip Hallinger, “Culture and leadership: developing an international perspective on educational administration,” UCEA Review, Vol. XXXVI, no. 2, primavera, 1995.

56. Para uma revisão dos principais estudos, ver Benno Sander, Educación, administración y calidad de vida, Buenos Aires, Ediciones Santillana, 1990; Colleen Capper, ed., Educational administration in a pluralistic society, Albany, NY, The State University of New York Press, 1993.

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