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Uma Agenda Social para o Mercosul
Benno Sander
Diretor de Educação e Desenvolvimento Social
Organização dos Estados Americanos
Palestra proferida na V Reunião de Cúpula da Rede MercoCidades
em Belo Horizonte, MG, Brasil, 1-2 de setembro de 1999
Quando os organizadores desta reunião de cúpula me convidaram para fazer uma reflexão sobre o tema central que nos convoca hoje, lhes perguntei se deveria falar em português ou espanhol. Como me deram direito de opção, decidi pelo mais fácil e optei pelo idioma que reúne muito da história cultural dos povos que integram o Mercosul. Ou seja, resolvi falar na língua dos gaúchos ou, se preferirem, de los gauchos, que aprendi na infância em São Luiz Gonzaga no Rio Grande do Sul, muitas vezes escutando as estações de rádio de las Misiones Argentinas. Em certo sentido, creio que estamos cumprindo a profecia da nossa imortal Gabriela Mistral, quando dizia nos idos de 1940:
Suelo creer en un futuro préstamo de lengua a lengua latina, por lo menos en ciertas palabras, (que representan un) logro definitivo del genio de cada una de ellas, expresiones inconmovibles de palabras "verdaderas".
Naquela ocasião, Gabriela Mistral se referia a algumas palavras verdadeiras, como, por exemplo, "saudade." Hoje, quando se consolida o Mercosul, praticamos novas palavras verdadeiras, como, por exemplo, a palavra "parceria". A parceria é precisamente um dos mecanismos definidores das alianças e relações de cooperação que estamos praticando aqui entre os países do Mercosul, entre as cidades do Mercosul.
Mas a sessão que nos convoca esta tarde tem como temática o desenvolvimento social, examinado à luz das nossas aspirações de integração ou parceria política, econômica e cultural no âmbito do Mercosul. O tema se insere no conjunto de nossas preocupações coletivas relacionadas com a superaçao da pobreza que afeta, com maior ou menor intensidade, a todos os países do Hemisfério. A pobreza é, na realidade, o problema mais angustiante do nosso tempo e afeta diretamente à metade da população da América Latina e do Caribe.
É por esta razão que a promoção do desenvolvimento social e o combate à pobreza tem merecido atenção prioritária de governos municipais e nacionais, de organismos internacionais, de organizações não-governamentais de desenvolvimento e outras instituições da sociedade civil organizada. No âmbito político-diplomático do Sistema Interamericano, o debate se renovou em 1990, quando a Organização dos Estados Americanos, por decisão de sua Asambléia Geral celebrada em Santiago do Chile, incluiu o tema do desenvolvimento social e da superação da pobreza na sua agenda regional de cooperação. Em 1992, a OEA expressou, em seu Protocolo de Washington de Reformas à Carta, o seu compromisso com o desenvolvimento social, incorporando aos propósitos essenciais da Organização o de "erradicar a pobreza crítica, que constitue um obstáculo ao pleno desenvolvimento democrático dos povos do Hemisfério." Este compromisso dos Chanceleres americanos foi reafirmado em 1993, quando o Protocolo de Manágua de Reformas à Carta Constitutiva da OEA estableceu um novo Conselho Interamericano para o Desenvolvimento Integral, atribuindo-lhe a finalidade de "promover a cooperação entre os Estados americanos, com o propósito de alcançar o seu desenvolvimento integral e, em particular, de contribuir à eliminação da pobreza crítica."
A partir de 1993, esses compromissos encontraram eco nas Cúpulas Iberoamericanas de Chefes de Estado e de Governo, nas quais a superação da pobreza tem sido considerada como um dos principais desafios que enfrentam hoje os países da Região. Da mesma forma, a superação da pobreza e da exclusão social, junto com a consolidação da democracia e a promoção do desenvolvimento regional através da integração econômica e comercial, foram os compromissos prioritários que assumiram os Chefes de Estado e de Governo na Cúpula das Américas em 1994 na cidade de Miami e na Cúpula Presidencial sobre Desenvolvimento Sustentável, celebrada em Santa Cruz de la Sierra em 1997. Finalmente, os debates da II Cúpula das Américas, celebrada em Santiago no ano passado demonstraram a continuada preocupação dos nossos Presidentes com os agudos e persistentes problemas relacionados com a pobreza e a desigualdade social. Consequentemente, a Declaração de Santiago solicitou às instituções regionais que apoiem os esforços destinados a melhorar os serviços sociais, em particular os sistemas educacionais com o objetivo de reduzir a desigualdade social e econômica.
Por sua vez, a Organização das Nações Unidas incluiu o desenvolvimento social na sua agenda prioritária, como o revelam as políticas e programas executados pelos organismos especializados da ONU, como a UNESCO, a CEPAL, a UNICEF, a OIT e a FAO. Foi também nesse contexto que os Estados que integram as Nações Unidas realizaram a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Social em março de 1995 em Copenhague. Mas a contribuiçao intelectual mais valiosa das Nações Unidas no campo do desenvolvimento social na última década foi sem dúvida corajosa concepção e difusão do conceito de desenvolvimento humano sustentável. Seus 10 Relatórios anuais publicados desde 1989 vem alimentando um fecundo debate internacional sobre distintos aspectos políticos, econômicos e sociais da atualidade. O debate ha sido particularmente enriquecedor no campo das políticas públicas e da gestão social.
No contexto desses desenvolvimentos internacionais, acompanhamos com particular interesse os esforços dos países do Mercosul para definir uma agenda social subregional. O estabelecimento de um espaço institucional para o debate e a formulação coletiva de iniciativas para um "Mercosul Social" tem sua primeira expressão formal no Foro Consultivo Econômico-Social do Mercosul criado em dezembro de 1994 pelo Protocolo de Ouro Preto. Além do Foro Consultivo, integrado por empresários, trabalhadores e distintos representantes da sociedade civil, vemos com esperança o traballho coletivo realizado no Mercosul pelos seus numerosos Subgrupos de Trabalho e Comissões, com destaque às iniciativas no campo social e cultural, como as que desenvolve o Subrupo de Trabalho sobre Relações Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social e a Comissão Setorial de Educação. É muito alentador observar que, em tão poucos anos de vida, o Mercosul realiza hoje mais de 500 reuniões anuais no âmbito de numerosas instâncias e comissões que mobilizam mais de tres mil técnicos governamentais dos países membros.
Entre as iniciativas particularmente promissoras no âmbito do Mercosul é de justiça destacar a criação, em 1995, da Rede Mercocidades que se vem consolidando rapidamente, numa demonstração da vitalidade que nasce do espírito de conquista solidária que caracteriza nossas comunidades e sua gente. A Rede, hoje integrada por 61 cidades dos países do Mercosul, mais Chile e Bolívia, desempenha um papel protagônico do ponto de vista político como expressão do pensamento das cidades diante da atual situação econômica e social da região no contexto internacional. Vemos com esperança a prioridade dada aos componentes sociais e culturais da cooperação regional entre nossas cidades. Acompanhamos com entusiasmo a iniciativa de Montevideo e outras cidades associadas para elaborar Uma Agenda Social do Mercosul. Recebemos o seu pedido de cooperação para apoiar essa inicitiava que, de ser aprovada pelos representantes diplomáticos dos países junto à OEA, será implementada no ano 2000.
O objetivo dessa Agenda Social, como de outros esforços regionais para superar a pobreza é alcançar níveis dignos de qualidade de vida e desenvolvimento humano. O conceito de desenvolvimento humano sustentável --medido em termos de níveis dignos de educação, nutrição, saúde, habitação, emprego e segurança econômica e política-- implica transformações institucionais, tanto no âmbito local e nacional como no contexto das relações internacionais. En termos internacionais, a cooperação horizontal entre os Estados e o comércio internacional, quando promovidos sobre bases equitativas e interesses compartilhados, podem desempenhar um papel importante na promoção do desenvovlvimento social e da qualidade de vida humana coletiva. No entanto, a responsabilidade pelo desenvolvimento social incumbe aos próprios países, suas instituições e seus atores. Nesse contexto, o Estado, em todos os seus níveis, desempenha um papel central. Como derivação natural, surge a importância da administração pública e a capacidade institucional do Estado moderno para alcançar níveis dignos de desenvolvimento humano e integração social. Portanto, o desafio é conceber um paradigma de gestão social, como instrumento institucional politicamente efetivo e culturalmente relevante, que seja capaz de promover o desenvolvimento humano equitativo, baseado numa política social integradora comprometida com a superação das dificuldades e privações dos grupos mais vulneráveis da sociedade. Um paradigma de gestão social assim concebido trata de articular a política econômica e a política social; trata de incentivar a descentralização, amparada em condições que favorecem a auto-sustentabilidade das cidades e comunidades locais; e, finalmente, trata de adotar uma perspectiva democrática de administração, estimulando uma efetiva participação cidadã.
A última década foi testemunha de inovações que estão dando lugar a um novo perfil de política social na América Latina e a novos paradigmas de gestão social, para enfrentar a severidade da pobreza, do desemprego e da exclusão social. Alguns Estados adotaram um perfil de política social compensatória, que teve rápida difusão nos últimos dez anos. Seu objetivo era estabelecer uma rede de proteção social para os grupos mais afetados pela crise dos anos oitenta e pelas mudanças derivadas dos planos de ajuste econômico. Para alcançar esse objetivo, se utilizaram instrumentos emergenciais de curto prazo, na convicção de que tais instrumentos poderiam compensar as perdas sociais sofridas. Isso deu lugar a experiências inovadoras que modificaram a institucionalidade pública em muitos países, como o estabelecimento de uma nova autoridade no setor social: a do Fundo de Investimento Social. Se bem que este novo agente público social tenha contribuído ao desenvolvimento da gestão social na última década, não conseguiu superar as condições de pobreza da população mais vulnerável da América Latina. Os Fundos de Investimento Social ou de Solidariedade Social prestam uma contribuição importante, mas a superação da pobreza, no contexto de um desenvolvimento social sustentável, passa por uma ação política e econômica mais compreensiva, baseada numa ampla parceria entre o governo e a sociedade como um todo. Diria que precisamos conceber um paradigma capaz de integrar as potencialidades de tres setores: a economia pública, da economia empresarial e da economia popular.
Nos últimos anos observamos que o modelo de política social compensatória vem evoluindo para um paradigma de política y gestão social alicerçado nos conceitos de solidariedade e de participação cidadã. Seu objetivo é alcançar a integração social através de estratégias de desenvolvimento social integrado de longo prazo. Este perfil de política social enfatiza a noção de participação cidadã e destaca o papel da parceria entre o Estado e a sociedade civil na luta contra a pobreza e a exclusão social. Uma política social assim concebida procura fortalecer a sociedade civil, criando espaços de articulação das iniciativas e ações das organizações sociais intermediárias representativas da comunidade e dos diferentes atores sociais.
Permito-me submeter à consideração desta reunião de cúpula alguns aspectos relevantes de uma nova institucionalidade pública em matéria de desenvolvimento social, aspectos que estão nas agendas de debate em diferentes instâncias regionais e internacionais e que já tive oportunidade de mencionar em outras oportunidades.
1. Concepção de políticas públicas relevantes e comprometidas com a promoção da equidade social. Neste aspecto, é importante propor, como estratégia de ação concreta, uma nova corresponsabilidade entre o Estado e a Sociedad Civil na formulação das políticas públicas e na gestão social. Essa corresponsabilidade implica uma redefinição do papel do Estado e um fortalecimento da ação das instituições não-governamentais de desenvolvimento da sociedade civil, em particular dos atores de nossa extensas redes de economia popular urbana.
2. Participação cidadã na definição das políticas públicas e na gestão social. Aqui a hipótese é que a relevância e a efetividade das políticas sociais dependem essencialmente do nível de participação real dos atores sociais, mediante procedimentos de concertação e parceria. Por sua vez, a participação dos atores do setor da economia popular no desenho, monitoramento e avaliação de programas sociais é uma ferramenta valiosa que contribue à conquista da equidad social.
3. Coordenação institucional e descentralização. A história política da América Latina revela uma tensão constante entre centralização e descentralização na administração pública. Existe hoje uma tendência generalizada para recomendar a descentralização no campo da gestão pública social, com a premissa de que a descentralização permite fortalecer a ação pública social a nível territorial. Os defensores da descentralização sustentam que ela favorece a eficiência e a eficácia dos programas sociais. Sustentam também que a descentralização pode aumentar significativamente a efetividad política e a relevância cultural dos programas sociais para as comunidades locais e seus participantes. Há indicações de que a descentralização pode representar um camino promissor, mas sua consolidação implica sempre uma efetiva coordenação institucional tanto horizontal como vertical. Essa coordenação oferece condições para alcançar maiores níveis de eficiência econômica, de eficácia institucional e de efetividade política na ação social. Da mesma forma, um processo efetivo e relevante de descentralização requer a participação cidadã, através do concurso das organizações sociais a nível municipal e local, em particular dos atores integrantes do setor da economia popular.
4. Fortalecimento da autoridade social. O fortalecimento da autoridade social está estreitamente associado à inovação gerencial, baseada no desenvolvimento de sistemas eficientes e eficazes de informação, seguimento e avaliação. Isso implica conceber paradigmas de gestão social em função da natureza peculiar dos problemas sociais e da especificidade das condições econômicas, políticas e culturais que determinam sua existência.
A especificidade do setor social implica definir uma identidade institucional e gerencial própria e original para a administração dos programas sociais no contexto de uma estratégia de desenvolvimento integral sustentável. Em algumas disciplinas das ciências sociais aplicadas já temos experiências consolidadas nessa matéria. É o caso, por exemplo, da educação, em que a especificidade da gestão educacional está na agenda acadêmica e na praxiologia pedagógica desde os anos setenta. Na prática, trata-se de um desafio de enormes proporções, pois implica um redirecionamento de estratégias institucionais básicas, ou seja, de uma nova institucionalidade pública, e o desenvolvimento de um programa intensivo de capacitação de recursos humanos no campo da gestão social. No âmbito institucional, é necessário eliminar as práticas tecnocráticas do modelo burocrático, vertical e paternalista da administração tradicional, para construir um paradigma auto-sustentado, horizontal e participativo. Em matéria de administração de recursos humanos, a participação cidadã é particularmente importante para criar condições propícias de solidaridade e auto-sustentação.
Para concluir, quero apoiar-me novamente na sensibilidade política e social de outro poeta do Mercosul. Recorro a uma das obras mais originais e genuínas da literatura argentina que tive a oportunidade de incorporar durante minha saudosa passagem de dez anos por Buenos Aires. Faço referência a Martín Fierro, para muitos uma verdadeira bíblia gaucha que resume muito da cultura dos pampas da Argentina, do Uruguay, do Paraguay e do sul do Brasil. Martín Fierro -- obra do poeta, periodista e político bonaerense José Hernández-- permite distintas leituras. Sua leitura sociológica permite interpretar sua poesia como conhecimento e percepção direta da realidade e seu canto como denúncia social. Numa de suas famosas sextinas, Martín Fierro assim se expresa:
Yo he conocido cantores
que era un gusto el escuchar,
mas no quieren opinar
y se divierten cantando;
pero yo canto opinando,
que es mi modo de cantar.
Estes versos de Martin Fierro me sugerem que a responsabilidade ética que tinha o escritor no século passado, e a que devemos assumir hoje seus leitores do Mercosul ao preparar nossa agenda social, é a de "cantar opinando", de identificar e denunciar a injustiça, de desocultar a inequidad, de reclamar a transformação da realidade social, de lutar pela superação da pobreza e da exclusão social. Esta é precisamente a mensagem que Martín Fierro reitera quando se despede em seu último canto, que diz assim:
Vive el águila en su nido,
el tigre vive en la selva,
el zorro en la cueva ajena,
y, en su destino inconstante,
sólo el gaucho vive errante
donde la suerte lo lleva.
Es el pobre en su orfandá
de la fortuna el desecho,
porque naides toma a pecho
el defender a su raza;
debe el gaucho tener casa,
escuela, iglesia y derechos.
Observamos que estes versos escritos no século passado continuam refletindo o grande desafio que enfrentamos em nossos países no fim do século XX. Na realidade, o cidadão de hoje, o pobre de hoje, repete na prática os versos de Martín Fierro, reclamando por habitação, alimentação, educação, liberdade e igualdade de direitos. Direito à vida digna. Direito à cultura. Direito à paz.
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