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Educação na América Latina
Tendências e
Desafios
Benno Sander
Professor da Universidade de Harvard
Conferência proferida na Universidade Metodista de São Paulo em
2001, publicada
in Educação e Linguagem, São Bernardo do Campo, p. 95-109,
jan./dez. 2001.
Introdução
A história educacional das últimas décadas é testemunha da
preocupação dos governos e instituições sociais com a educação como fator
fundamental para elevar a qualidade de vida da população e promover o
desenvolvimento sustentável. Observamos também que nas últimas décadas houve
significativos progressos em termos de ampliação dos serviços educacionias e de
expansão da matrícula em todos os níveis e modalidades de ensino nos países da
América Latina. No entanto, há evidências inegáveis que os sistemas
nacionais de educação não conseguiram produzir os níveis requeridos de qualidade
educacional e de eqüidade em termos de acesso à educação e às possibilidades
reais de utilização dos seus serviços.
A falta de qualidade na educação não é um fato isolado no conjunto dos
fenômenos sociais da atualidade. Na realidade, a natureza e o nível da
qualidade de educação tem relação com a natureza e o nível da qualidade de vida
da população. A qualidade de vida, por sua vez, está associada ao
exercício da cidadania, ao respeito dos direitos humanos e ao acesso ao trabalho
e aos bens econômicos e culturais da sociedade. A falta de eqüidade nos
sistemas educacionais reflete a falta de eqüidade social e econômica do mundo
moderno, que se manifesta inequivocamente tanto nas relações políticas e
econômicas entre os países e regiões da comunidade internacional, como no seio
de cada nação individual. Nesse sentido, as estatísticas revelam que, no
contexto mundial, a América Latina é hoje a região mais injusta em termos de
acesso aos bens econômicos e culturais e em termos de distribuição do ingresso
gerado coletivamente pela população. Diante dessa situação, é necessário
definir como os sistemas educacionais podem contribuir efetivamente à superação
da ineqüidade social e à promoção da participação plena da cidadania na vida
política e econômica. Em resumo, diante da evidência empírica de que a
educação desempenha um papel fundamental na promoção do desenvolvimento
sustentável, na preparação da juventude para o mundo do trabalho e na
consolidação das instituições democráticas, é indispensável renovar os esforços
nacionais e regionais em matéria de formulação de políticas públicas e de
estratégias de ação para orientar os destinos da educação no início do século
XXI.
Não é minha intenção apresentar neste trabalho um diagnóstico exaustivo da
situação da educação na América Latina, nem há espaço e tempo para uma tarefa
dessa magnitude. Permito-me apenas chamar atenção a alguns aspectos
específicos da educação latinoamericana para contribuir ao debate pedagógico da
atualidade. Para fazê-lo, selecionei alguns dados estatísticos que nos
permitem identificar problemas, tendências e desafios que a educação enfrenta
hoje na América Latina. Os dados que apresento são dados globais
para toda a região e não representam a situação de nenhum país em
particular. Portanto, qualquer generalização deve ser interpretada com
cautela, pois existem experiências nacionais e locais que acompanham os níveis
de qualidade dos países mais avançados, enquanto que outras realidades
educacionais estão muito aquém da média registrada na América Latina.
A eloqüência das estatísticas educacionais
Vista em perspectiva histórica, a América Latina apresenta hoje elevadas
taxas de escolarização da população em idade escolar. Em 1995, a taxa
líquida de escolarização para a população de 7 a 12 anos de idade era de
93%. A taxa bruta de escolarização ultrapassa hoje os 100% da população de
7 a 12 anos de idade. Isto significa que na maioria dos países, se não
contabilizamos os repetentes, a oferta dos sistemas educacionais é suficiente
para atender a totalidade da população em idade escolar obrigatória. Entre
1960 e 1992 a taxa anual de crescimento da matrícula na educação pré-escolar foi
de 7,9%. A matrícula na educação média cresceu, no mesmo período, a uma
taxa anual média de 6,2%. Já na universidade a taxa de cresimento foi de
8,5%. O analfabetismo absoluto diminuiu de 34% em 1960 a 13% em
19921.
No lado oposto da medalha, as taxas de repetência escolar na América
Latina estão entre as mais altas do mundo. Ainda que, em geral, as
crianças freqüentem a escola básica por sete anos, elas somente são
promovidas até a quarta série, o qual significa que, dos sete anos que
freqüentam, repetem tres. Essa circunstância tem conseqüências econômicas
imediatas, a ponto de quase duplicar o custo por aluno na escola básica.2
O primeiro ano da escola básica é o mais problemático, pois os repetentes
superam 40% dos alunos matriculados. Em termos absolutos isso significa
que anualmente ao redor de 7.5 milhões de alunos repetem o primeiro ano do
ensino básico na América Latina. É elucidativo observar que a grande
maioria desses alunos não freqüentou os jardins de infância e as instituições de
educação pré-escolar. Hoje estamos em condições de afirmar que o sucesso
na educação formal e na vida em geral está significativamente correlacionado com
a qualidade da atenção prestada à primeira infância e à educação pré-escolar.
Portanto, uma das prioridades fundamentais da educação latinoamericana continua
sendo a educação inicial e a atenção integral à primeira infância.
A deserção escolar na América Latina é outro problema complexo que exige
estudos mais aprofundados sobre suas causas e efeitos. O que sabemos hoje
é que menos da metade dos estudantes que começam a educação básica completa o
ciclo. Ou seja, a maioria dos jovens sai do sistema educacional sem as
capacidades adequadas de leitura e escritura e sem os conhecimentos básicos de
matemática e ciências para enfrentar o mundo do trabalho e a vida em
sociedade. Na prática, esses jovens são analfabetos funcionais, pois não
conseguem decodificar o que lêem e, como tal, não estão preparados para o mundo
do trabalho numa sociedade crescentemente tecnológica.3
Com a crescente universalização da educação básica, aumenta a pressão sobre o
ensino médio. Atualmente, os sistemas educacionais da América Latina
atendem 64% da população de 12 a 17 anos de idade, mas apenas 36% estão
freqüentando a escola média, pois os demais ainda estão matriculados na escola
básica ou são repetentes.4 Tradicionalmente, a escola média
latinoamericana vem oferecendo duas opções alternativas de educação – uma de
orientação acadêmica e outra de orientação técnico-profissional.
Essas opções vem sendo reavaliadas e novas experiências nesse campo são
hoje objeto de estudo na América Latina. Pelo mundo afora, existem
experiências bem sucedidas de educação técnico-profissional como, por exemplo, o
sistema de formação profissional do Japão e o sistema dual de ensino da
Alemanha, que permitem a capacitação dos estudantes nas próprias
empresas.4 Essas experiências, que são hoje reavaliadas
naqueles países em função dos recentes desenvolvimentos políticos e econômicos,
requerem estudos mais aprofundados para sua aplicação na América Latina.
Em recentes experiências de educação média e tecnológica na América Latina
observa-se uma tendência pedagógica abrangente preocupada com o desenvolvimento
simultâneo de competências acadêmicas e habilidades técnicas, à luz do argumento
de que a economia está eliminando crescentemente a divisão entre trabalho
intelectual e trabalho manual. A escola deverá fazer o mesmo. Do
contrário, seus serviços correm o risco de serem irrelevantes e disfuncionais a
longo prazo.
Do ponto de vista estritamente econômico, é importante investir oportunamente
na educação básica e na educação média, considerando que, para corrigir as
falências educacionais daqueles que se encontram no mercado de trabalho, a
sociedade paga um preço exorbitante. Na realidade, os programas
compensatórios de educação de adultos custam até cinco vezes mais do que o custo
de quatro anos de educação secundária regular.5
Um requisito fundamental para resolver os problemas da educação básica e
média na América Latina é a vontade política para dar à educação a devida
prioridade nos orçamentos públicos dos governos nacionais e locais. Hoje a
porcentagem do produto interno bruto gasto com a educação na América Latina é de
aproximadamente 4.5%. Não deveríamos conformar-nos com menos de 7% do PIB
dedicado à educação pública, pois estamos perdendo o trem da história. É
preciso atuar imediatamente, pois o trem da história é cada vez mais veloz. Na
educação primária, por exemplo, o gasto per cápita anual é de US$143.00 na
América Latina, enquanto que nos países desenvolvidos é de US$1.089.00.6
Outro problema grave é que mais da metade dos investimentos regionais em
educação são financiados com recursos externos. As implicações econômicas,
políticas e culturais dessa dependência externa são óbvias.
A literatura internacional no campo da educação revela que o professor e seus
métodos de ensino são a chave que explica os níveis de desempenho
escolar.7 Se isso é assim, a América Latina tem um enorme desafio diante
de si, pois 40% dos professores de educação básica não tem a titulação acadêmica
exigida para o exercício do magistério. Associado a essa deficiência está
o fato de que a maioria dos professores geralmente utiliza modelos frontais de
ensino, de caráter autoritário, que enfatizam a memória sobre a criatividade e
valorizam o conformismo sobre o espírito crítico.8 Junto com a formação
deficiente dos educadores está sua baixa remuneração. Diante dos baixos
salários – que nos anos 90 são, em geral, mais baixos que nos anos 80 – é muito
difícil motivar e recrutar bons candidatos para o magistério.9 Em muitos
países da região, os professores ganham menos do que as pessoas que desempenham
atividades domésticas e do que aqueles que varrem as ruas de nossas vilas e
cidades.10 Apesar disso, na maioria dos países da América Latina os
salários dos professores consomem mais de dois-terços do gasto público em
educação, enquanto se destina menos de 1% para a compra de material didático,
que tem um impacto significativo na qualidade da educação, por causa de sua
estreita associação com os métodos de ensino.11
Na universidade latinoamericana o quadro não é muito diferente. A falta
de atenção à universidade pública é extremamente preocupante, pois inibe nossa
capacidade para construir e distribuir o conhecimento e, a médio prazo,
compromete seriamente o desempenho de todos os níveis de ensino. Os dados
existentes revelam que somente um de cada cinco professores universitários tem o
título acadêmico de doutorado.12 Este fato deve-se, em parte, aos baixos
níveis de remuneração e incentivo profissional, níveis que estão longe de serem
comparáveis com os de outras profissões. Conseqüentemente, muitos dos melhores
pesquisadores e cientistas abandonam a universidade em busca de melhores
condições de trabalho e de vida. Dos professores que permanecem na
universidade, 50% vão à luta pela sobrevivência material de sua família, com um
ou mais empregos adicionais.13
Tendências e desafios
Esses poucos dados estatísticos revelam que os sistems educacionais de ensino
da América Latina enfrentam desafios de enormes proporções. Além disso,
observa-se que, em muitos aspectos, os sistemas de ensino e aprendizagem e os
modelos de organização e gestão da educação estão superados. Observamos
que, muitas vêzes, os currículos e programas de estudo são inadequados para
atender às novas necessidades do mundo do trabalho. Em muitos casos, os
recursos financeiros destinados à educação pública são escassos para enfrentar
as dificuldades e necessidades educacionais da população. Em outros casos,
os recursos disponíveis são inadecuadamente distribuídos ou mal
administrados. Finalmente, nos casos mais graves, os recursos para a
educação são, simultaneamente, escassos e mal administrados. Se bem
que precisamos aprofundar as pesquisas sobre este tema, existe consenso
generalizado sobre a necessidade de aumentar a eficiência na gestão e
administração das instituições educacionais. Simultaneamente, existe
consenso sobre a necessidade de aumentar significativamente os recursos para a
educação em todos os níveis de ensino. São inúmeros os edifícios das
escolas e universidades públicas da América Latina que estão em estado físico
deplorável. Os laboratórios são obsoletos. As bibliotecas e os meios
tecnológicos de informação são desatualizados. Os materiais pedagógicos
são escassos. E os professores são mal pagos para as responsabilidades que
carregam sobre seus ombros.
Se entre esses problemas tivesse que optar por um tema prioritário, optaria
pelo último, ou seja, optaria pelo investimento maciço na profissionalização
docente sem distinção de nível de ensino, adotando duas estratégias fundamentais
– melhorar a educação dos educadores e melhorar suas condições de
trabalho. As duas estratégias são complementares. Se queremos
melhores escolas, precisamos melhores educadores; se queremos melhores
educadores, precisamos oferecer melhores condições de trabalho e pagar melhores
salários. Esta é a lógica que funciona para todas as profissões em todo o
mundo. No entanto, nos meios educacionais pareceria que ainda existem
aqueles que, em nome da importância da vocação para o magistério, descuidam a
importância da profissionalização do magistério. A vocação docente é
importante sim, como é importante a vocação para o exercício da medicina, da
engenharia e de qualquer outra profissão, desde que acompanhada de condições
indispensáveis de trabalho. Uma dessas condições indispensáveis é um
sistema digno de remuneração.
Ao lado dessas considerações, é preciso admitir que, do ponto de vista da
capacidade dos sistemas educacionais para alcançar os resultados que a sociedade
moderna requer, a gestão da educação apresenta baixos níveis de
eficiência. Da mesma forma, o ensino não tem sido suficientemente
eficaz para construir e distribuir os conhecimentos e as habilidades básicas
para a plena convivência democrática e a incorporação qualitativa da juventude
ao mundo do trabalho e à vida em sociedade. Esses problemas se observam em todo
o mundo à medida que a globalização da economia e da atividade humana gera, de
maneira avassaladora, novas formas de convivência social e novas exigências
econômicas. Essas novas exigências econômicas e sociais, por sua vez,
requerem o desenvolvimento de novas competências e habilidades para possibilitar
a participação responsável da cidadania nas decisões que afetam a qualidade de
vida individual e coletiva, tanto no âmbito nacional como no contexto
internacional.
A solução desses problemas educacionais no contexto dos novos cenários
nacionais e internacionais é um desafio de enormes proporções para os governos e
a sociedade em geral. A literatura especializada revela que os
conhecimentos básicos de linguagem e de ciências, como instrumentos de
comunicação e integração social e de incorporação da população ao mundo do
trabalho, tem sido fatores historicamente importantes para promover o
desenvolvimento humano e propiciar o exercício pleno da cidadania. A
importância da educação como fator de construção e distribuição de conhecimentos
socialmente pertinentes acentua-se hoje diante da profundidade e rapidez das
transformações econômicas e tecnológicas em escala internacional. É
precisamente nesse contexto de mundialização da economia e da atividade humana
que se observa uma nova efervecência política e intelectual nos meios
educacionais do Hemisfério.
Nesse sentido, muitos países da América Latina estão fazendo renovados
esforços para avaliar o desempenho de seus sistemas de ensino. Em aguns
países, esses esforços são locais e focalizados; em outros, cobrem a totalidade
do sistema educacional. Cresce o número de países que apresentam novas
experiências de reforma educacional. As inovações e reformas em
curso referem-se especialmente aos seguintes temas: o papel central da escola e
a qualidade do ambiente escolar; o processo de aprendizagem e sua avaliação; e a
qualidade da função docente e da gestão da educação. Seus objetivos gerais
centram-se na melhoria da eficiência, da eqüidade, da relevância e da qualidade
de educação.14
Neste conjunto de cenários, os governos dos países do Hemisfério prepararam a
Segunda Cúpula das Américas, que se realizou em Santiago em abril de 1998.
Os Presidentes e Chefes de Estado fundamentaram suas decisões políticas em
matéria de educação nos princípios de eficiência, eqüidade, relevância e
qualidade da educação. Essa oportunidade histórica estimulou os organismos
internacionais e instituições acadêmicas das Américas a estudar e avaliar
experiências locais e nacionais de reforma educacional e a propor alternativas
de ação cooperativa no campo da educação.
Algumas alternativas foram incorporadas no Plano de Ação em Educação da
Cúpula das Américas de 1998, com o objetivo de estender a coberttura e melhorar
a qualidade da educação em todos os níveis e modalidades de ensino. As
metas específicas do Plano de Ação visam assegurar o acesso de 100% da população
de 7 a 12 anos de idade a uma educação primária de qualidade; o acesso de pelo
menos 75% dos jovens a uma educação secundária de qualidade; e o desenvolvimento
de condições propícias de educação permanente da cidadania. Os Presidentes
aprovaram nove linhas prioritárias de ação para alcançar esses objetivos.
Nesse contexto, os Ministros de Educação do Hemisfério estabeleceram um Plano de
Seguimento dos Mandatos da Cúpula, em que participam as principais agências
internacionais de cooperação técnica e assistência financeira, especialmente a
OEA, o BID, a CEPAL, a UNESCO e o Banco Mundial. Para concretizar a
cooperação da Organização dos Estados Americanos, os Ministros aprovaram o
Programa Interamericano de Educação da OEA, com as seguintes cinco linhas
prioritárias de ação: (1) Reforço da gestão da educação e desenvolvimento
institucional; (2) profissionalização dos professores e administradores da
educação; (3) educação para setores sociais de atenção prioritária; (4) educação
para a cidadania e a sustentabilidade em sociedades multiculturais; e (5)
educação para o trabalho e desenvolvimento da juventude.
É importante observar que os princípios orientadores e as metas educacionais
establecidas pelos Chefes de Estado na II Cúpula das Américas em Santiago em
1998 constituem a base dos trabalhos preparatórios da III Cúpula das Américas
que se realizará em Quebec no Canadá em abril de 2001.
Em ambas Cúpulas Hemisféricas, a educação para o trabalho e o desenvolvimento
da juventude constitue uma linha de trabalho do Programa de Ação em Educação,
num momento em que a educação média se torna uma nova prioridade política nas
Américas. Na realidade, um dos problemas de nossos sistemas educacionais,
problema que criou a demanda inicial de muitas reformas educacionais em curso, é
a percepção cada vez mais aguda de que nossas escolas não conseguem responder
adequadamente às novas condições do mercado de trabalho e preparar a juventude
para a sociedade contemporânea. A Declaração de Santiago reconhece
especificamente que a falta de preparação intelectual e de competências básicas
para o trabalho continua sendo um problema para grandes contingentes de nossa
população. Os Chefes de Estado reconheceram que a distância existente
entre os conhecimentos adquiridos na escola e as competências necessárias para o
mundo do trabalho e a vida em sociedade exige soluções urgentes e abrangentes
que ultrapassam as possibilidades reais dos programas tradicionais de
ensino. A globalização da economia, a privatização, a liberalização do
comércio internacional e a aceleração da mudança tecnológica são fatores que
alteraram profundamente os setores produtivos nas Américas e tem importantes
implicações para a reformulação política e a prática da educação em todos os
níveis e modalidades de ensino.
Para resolver o problema da transição entre a escola e o trabalho, os
formuladores de políticas públicas enfrentam um duplo desafio. O primeiro
desafio refere-se ao como incorporar grandes contingentes de adultos fora do
sistema escolar formal em programas que os preparem adequadamente para o
trabalho produtivo e bem remunerado. O segundo desafio tem que ver com os
enfoques que permitam desenvolver na escola os conhecimentos e competências
básicas requeridas no mundo do trabalho em permanente transformação.
O contexto do trabalho é hoje um antecedente fundamental para definir a
orientação política e as estratégias de ação em matéria de educação. A
orientação política é particularmente crucial. É falsa a premissa de que a
educação gera empregos e postos de trabalho. A geração de postos de
trabalho está em função da política macro-econômica adotada pelo país, no
contexto das forças econômicas e políticas internacionais. O que a
educação pode e deve fazer é oferecer à cidadania oportunidades e condições
propícias de formação, visando a sua inserção e reinserção produtiva no mundo de
trabalho. Para que isso seja possível, a escola necessita adotar uma
orientação pedagógica abrangente capaz de promover uma genuína formação
intelectual e preparação básica para o mundo do trabalho e a vida em
sociedade.
À guisa de conclusão
Uma orientação pedagógica abrangente dessa natureza alinha-se com o
pensamento educacional da atualidade. O pensamento internacional em
matéria de educação está eloqüentemente resumido no relatório apresentado à
UNESCO em 1995 pela Comissão Internacional sobre a Educação para o Século XXI,
presidida por Jacques Delors. Para a Comissão Delors, a educação
fundamenta-se em quatro pilares: aprender a conhecer, aprender a fazer, aprender
a ser e aprender a conviver.
Esses quatro pilares supõe um quinto, o de aprender a aprender.
Aprender a aprender é hoje condição sine qua non para o exercício pleno da
cidadania. Aprender a aprender é condição sine qua non para melhorar a
qualidade da educação. Aprender a aprender é condição sine qua non para a
inserção e reinserção no mercado de trabalho em permanente e cada vez mais
rápida transformação. Finalmente, aprender a aprender é condição
sine qua non para preparar-nos adequadamente para a convivência social à luz dos
princípios éticos de liberdade e eqüidade na sociedade que estamos construindo
coletivamente. Ou seja, aprender a aprender é o caminho natural para
aprender a conviver.
Referências
1. UNESCO, Statistical Yearbook (1968, 1978, 1979, 1994 and 1995),
Paris, France; Ernesto Schiefelbein, Paula Schiefelbein, Benno Sander et al.,
Education in the Americas: Quality and Equity in the Globalization Process,
Washington, DC, Organization of American States, Unit for Social Development and
Education, 1998.
2. Ernesto Schiefelbein e Laurence Wolff, “Repetición y Rendimiento
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Relaciones y Estratégias”, Proyecto Principal de Educación en América Latina y
el Caribe No. 24, Santiago, Chile, UNESCO, OREALC, 1995; Ernesto Schiefelbein,
Paula Schiefelbein, Benno Sander et al., Education in the Americas: Quality and
Equity in the Globalization Process, Washington, DC, Organization of American
States, Unit for Social Development and Education, 1998.
3. UNESCO/OREALC, “Situación de América Latina y el Caribe, 1980-1989,
Santiago, Chile, 1992; Maria de Ibarrola, “ Dinámicas de Transformación de
los Sistemas Educativos,” in J. M. Puryear y J. J. Brunner, Education Equity and
Economic Competitiveness in the Americas, Vol II, Washington, DC, Organization
of American States, 1995.
4. Ernesto Schiefelbein, Paula Schiefelbein, Benno Sander et al., Education
in the Americas: Quality and Equity in the Globalization Process, Washington,
DC, Organization of American States, Unit for Social Development and Education,
1998.
5. Ernesto Schiefelbein, Paula Schiefelbein, Benno Sander et al., Education
in the Americas: Quality and Equity in the Globalization Process, Washington,
DC, Organization of American States, Unit for Social Development and Education,
1998.
6. Ernesto Schiefelbein, Paula Schiefelbein, Benno Sander et al., Education
in the Americas: Quality and Equity in the Globalization Process, Washington,
DC, Organization of American States, Unit for Social Development and Education,
1998.
7. Education and the Wealth of Nations, The Economist, 29 de março de
1997.
8. Ernesto Schiefelbein, Paula Schiefelbein, Benno Sander et al.,
Education in the Americas: Quality and Equity in the Globalization Process,
Washington, DC, Organization of American States, Unit for Social Development and
Education, 1998.
9. Martin Carnoy and Claudio de Moura Castro, “Improving Education in Latin
America: Where to Now? A Background Paper for the Inter-American Development
Bank.” Seminar in Education Reform in Buenos Aires, Argentina, 1996.
10. K. Ellison, T. Johnson and J. O. Tamayo, “Latin America’s Schools”. The
Miami Herald, Miami, 27 de julho, 1997.
11. UNESCO, World Education Report 1991, Paris, France, 1991; Ernesto
Schiefelbein e Laurence Wolff, “Repetición y Rendimiento Inadecuado en Escuelas
Primarias de América Latina: Magnitudes, Causas, Relaciones y Estratégias”,
Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe No. 24, Santiago,
Chile, UNESCO, OREALC, 1995; Ernesto Schiefelbein, Paula Schiefelbein, Benno
Sander et al., Education in the Americas: Quality and Equity in the
Globalization Process, Washington, DC, Organization of American States, Unit for
Social Development and Education, 1998.
12. Ernesto Schiefelbein, Paula Schiefelbein, Benno Sander et al., Education
in the Americas: Quality and Equity in the Globalization Process, Washington,
DC, Organization of American States, Unit for Social Development and Education,
1998.
13. P. G. Altbach, ed., The International Academic Profession: Portraits of
Fourteen Countries. The Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching,
Princeton, New Jersey, 1997.
14. Benno Sander, Gestão da Educação na América Latina: Construção e
Reconstrução do Conhecimento. Campinas, SP, Editora Autores Associados,
1995. Ernesto Schiefelbein, Paula Schiefelbein, Benno Sander et al.,
Education in the Americas: Quality and Equity in the Globalization Process,
Washington, DC, Organization of American States, Unit for Social Development and
Education, 1998.
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