Da Formulação à Gestão de Políticas Internacionais:
A Educação nas Cúpulas das Américas

Benno Sander
Professor da Universidade de Harvard

Conferência proferida na Universidade de Harvard, em Cambridge, Massachusetts,
no dia 18 de dezembro de 2000. Uma versão inicial do trabalho foi apresentada na
reunião anual da Comparative and International Education Society,
em Toronto, Canadá, em 1999.O trabalho foi publicado in
La Educación,Washington, DC, OEA, v. XLIII, n. 132-134, 1999.

Introdução

O objetivo deste ensaio é examinar a relação entre a elaboração e a execução de políticas internacionais de educação. Para estabelecer essa relação, o trabalho apresenta uma leitura das promessas em oposição a das realizações da II Cúpula das Américas, que reuniu Presidentes, Chefes de Estado e de Governo do hemisfério, em Santiago do Chile, em 1998.

O trabalho parte da premissa de que é possível examinar a preparação e a implantação do programa de educação da II Cúpula das Américas a partir de distintas perspectivas.  Um caminho analítico é avaliar as realizações educacionais dos países do hemisfério em conjunto. Outro caminho é examinar o papel dos países coordenadores do programa de educação da Cúpula e a eficácia de seu trabalho tanto no processo de preparação quanto de implementação. Também é possível avaliar o papel realizado pelos governos nacionais em confronto com a função das organizações do setor privado e da sociedade civil.  Finalmente, existe a possibilidade de examinar a colaboração dos organismos internacionais de cooperação técnica e financeira.

O trabalho faz referência a todos esses atores, mas, como objetivo específico, enfatiza o papel das agências internacionais de cooperação para o desenvolvimento. A análise dos resultados dessa leitura sugere a necessidade de conceber uma nova ética de cooperação interamericana no campo da educação. O trabalho também relata avanços e deficiências no processo de realização das Cúpulas Hemisféricas no período de transição para o século XXI.

O Processo de Implementação das Cúpulas das Américas

A fase moderna das cúpulas presidenciais nas Américas começou em 1994, por iniciativa dos Estados Unidos. No entanto, é importante destacar que os presidentes das Américas se reuniram em oportunidades anteriores para tratar de temas de intesse prioritário para a região. Uma dessas reuniões foi particularmente importante para a educação: a Cúpula Presidencial sediada no Uruguai, em 1967, sob o patrocínio da Organização dos Estados Americanos (OEA) e à luz dos ideiais desenvolvimentistas da Aliança Para o Progresso. Em base às deliberações que os chefes de estado e de governo adotaram nessa oportunidade, os ministros da educação das Américas estabeleceram, dois anos mais tarde, os Programas Regionais de Desenvolvimento Educacional, Científico e Cultural que têm sido implementados pela OEA por mais de três décadas.

O objetivo principal da I Cúpula Hemisférica, realizada em Miami, em 1994, foi o de promover e consolidar uma comunidade de democracias nas Américas, unidas pela promessa de integração econômica com justiça social. O comércio internacional foi considerado fator fundamental para a obtenção de uma efetiva integração econômica. Na realidade, o comércio foi o tema central da Cúpula de Miami, em 1994. A educação foi encarada como fator de progresso social, dentro da estratégia geral do projeto de  desenvolvimento econômico preconizada pelos Chefes de Estado e de Governo.

Durante os anos que se seguiram à I Cúpula Hemisférica, alguns relatórios críticos vem questionando o próprio processo de realização das Cúpulas e suas promessas.  Entretanto, a avaliação geral dos avanços e das deficiências da I Cúpula das Américas revela conquistas significativas, em termos de diálogo político e de elaboração de políticas de desenvolvimento interamericano. No entanto, em termos de implementação das ações específicas estabelecidas pela Cúpula, o progresso vem sendo mais lento do que o esperado originalmente.

A primeira razão das dificuldades encontradas no processo de implantação é o otimismo exagerado dos países com relação às promessas e possibilidades reais da Cúpula de 1994.  Em segundo lugar, os países não estavam institucionalmente preparados para executar as várias ações, inclusive porque a Cúpula impôs responsabilidades adicionais aos governos. Em terceiro lugar, os recursos técnicos e financeiros nacionais estavam longe de dar conta da multiplicidade e da diversidade das ações do programa educacional da Cúpula. E, finalmente, a avaliação revela que as organizações internacionais, se bem que tenham apoiado a implementação de certas iniciativas, não conseguiram aportar os recursos e serviços de apoio necessários para a execução de outras.

Uma lição que podemos tirar desses fatos é a de que as mudanças políticas e sociais, assim como as reformas educacionais, são processos complexos e lentos, especialmente em contextos multinacionais e multiculturais. Por isso mesmo, os países são hoje mais realistas em relação às promessas e às possibilidades do processo de realização das Cúpulas, como instrumento para a cooperação interamericana na elaboração e implementação de políticas em educação e em outros campos do conhecimento.  Outra lição importante é que, apesar do consenso sobre as promessas de 1994, existe crescente  consciência da necessidade de examinar a nossa estratégia econômica e comercial de integração hemisférica e verificar se favorece ou não a eqüidade e a justiça social entre as nações americanas e no interior de cada uma delas. Estudos realizados pelo Leadership Council for Inter-American Summitry, sediado na Universidade de Miami, mostram que persistem  questões importantes — muitas vezes, questões diferentes no Norte e no Sul — relacionadas ao processo de implementação de algumas iniciativas, como a Área de Livre de Comércio das Américas (ALCA). Essas questões nunca foram tão evidentes como hoje, conforme o demonstram recentes reuniões no contexto inter-americano e no âmbito da Organização Munidal do Comércio (OMC).

No período de transição da primeira Cúpula, realizada em Miami em 1994, para a segunda, sediada em Santiago em 1998, os países do hemisfério tomaram crescente consciência de que, além da integração comercial, precisavam encarar uma série de desafios importantes, relacionados à democracia, aos direitos humanos, à educação, à pobreza e ao meio ambiente.  Por outro lado, a integração formal do comércio tornou-se uma tarefa difícil tanto nos países do Norte como do Sul. Por muito tempo, o Congresso dos Estados Unidos vem relutando em conceder ao Executivo fast track authority, ou autonomia, para negociar acordos comerciais, fato que tem inibido as negociações. Por outro lado, os países do Mercosul, assim como outros países da América Latina e do Caribe, estão determinados a preparar uma transição segura, visando garantir o desenvolvimento de um modelo comercial mais equitativo no hemisfério.

Creio que esses fatores desempenharam um papel decisivo para fazer da educação o tema central da Cúpula de Santiago, em 1998.  Como se deu esse fato auspicioso para a educação?  Deve-se ao fato de que os países, por não estarem preparados para uma nova rodada presidencial sobre integração comercial, precisavam identificar um novo tema que convocasse a atenção coletiva. Colocaram então sobre a mesa o tema da educação nas Américas. Tratava-se, então, como se trata hoje, de questão fundamental para justificar a convocação de uma reunião presidencial. Outro fator decisivo foi a própria importância que se conferiu ao desenvolvimento humano sustentável no âmbito das organizações internacionais e à crescente consciência nos círculos políticos, empresariais e intelectuais da necessidade de reformas educacionais no hemisfério, a fim de se lidar com as novas demandas da sociedade global do conhecimento.

Instalou-se, assim, um novo debate político e acadêmico no hemisfério que propiciou a preparação do terreno para a realização da Cúpula de 1998, em Santiago. Entre os protagonistas do debate estavan os governos, as organizações não governamentais e as agências internacionais de cooperação. O México coordenou os esforços governamentais para a preparação do programa educacional da Cúpula, com o apoio decisivo do Chile, da Argentina e dos Estados Unidos. Também foi convidada a participar a comunidade de cooperação internacional — a saber, a Organização dos Estados Americanos (OEA), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial (BIRD), a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e a Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina e o Caribe (CEPAL). Em um movimento paralelo da sociedade civil, universidades e instituições de pesquisa e desenvolvimento de todo o hemisfério, que não haviam sido formalmente convidadas a participar da Cúpula de Santiago, financiaram numerosos estudos e conferências sobre o assunto.

O propósito desses esforços foi o de se construir consensos em torno das principais questões da política interamericana em matéria de educação e gestão educacional. É desnecessário dizer que os países e organizações envolvidos se defrontaram com uma tarefa de enormes proporções, a de chegar a um acordo sobre objetivos e estratégias regionais comuns, sem comprometer seus valores culturais e seus interesses políticos e econômicos nacionais. Essa tarefa representou um desafio especial para aqueles países que não haviam conseguido construir consenso interno sobre suas políticas educacionais e planos de ação a nível nacional. Finalmente, os governos dos países conseguiram alcançar o consenso necessário para consolidar um plano de ação educacional, que foi aprovado pelos presidentes e chefes de estado e de governo em Santiago.
O Plano de Ação Educacional da II Cúpula das Américas

O Plano de Ação Educacional da Cúpula de Santiago baseia-se num amplo consenso sobre algumas questões essenciais para os países do Sistema Interamericano.  As iniciativas da Cúpula estão fundamentadas em quatro princípios fundamentais: eqüidade, qualidade, relevância e eficácia.  Os países levaram cerca de dois anos de negociação para chegaram a um acordo em torno desses princípios, concebidos para guiar os esforços de preparação e de implementação das atividades dos Plano de Ação de Santiago.

À luz desses quatro princípios fundamentais, os Chefes de Estado e de Governo reafirmaram os compromissos com a educação aprovados na Cúpula de Miami, em 1994, a fim de assegurar a obtenção de três importantes metas até 2010: (1) proporcionar acesso universal e conclusão de uma educação primária de qualidade; (2) proporcionar acesso para pelo menos 75% dos jovens à educação secundária de qualidade; e (3) proporcionar à população oportunidades de educação continuada durante toda a vida.

Para alcançar essas metas, os governos comprometeram-se aos nove itens de ação, listados abaixo:

1. A implementação de políticas direcionadas de educação compensatória para grupos em risco, com atenção especial a crianças, mulheres, minorias e populações vulneráveis.  A equidade é o grande princípio básico dessa linha de ação.
2. O estabelecimento de indicadores para avaliação da qualidade e de sistemas de avaliação educacional.  Aqui, a qualidade é o principal critério norteador.
3. O treinamento de professores e a preparação de administradores educacionais.  A qualidade e a eficácia são os princípios fundamentais.
4. O reforço da gestão educacional, a construção da capacidade institucional e a participação da comunidade.  Novamente, qualidade e eficácia são os critérios principais.
5. A educação para o trabalho e o treinamento vocacional.  Relevância e eficácia são os critérios indicadores.
6. A educação bilíngüe e multicultural, com ênfase nas populações indígenas.  A relevância é o princípio básico nessa linha de ação, juntamente com a eqüidade.
7. Educação para a paz, a democracia, os direitos humanos, os gêneros e o meio ambiente.  A relevância e a eqüidade são as preocupações principais.
8. O desenvolvimento da informação educacional, das tecnologias de comunicação e dos materiais didáticos.  A eficácia é o critério principal.
9. O estabelecimento de programas de intercâmbio e de bolsas de estudo para estudantes, professores, pesquisadores e administradores educacionais.  A qualidade e a eficácia são os critérios básicos principais.

Os Atores da Reforma Educacional da Cúpula das Américas

Três atores foram encarregados pelos Presidentes de implementar os compromissos da Cúpula das Américas de Santiago e de apoiar as iniciativas de reforma educacional: os governos, as organizações não governamentais e a comunidade para o desenvolvimento internacional.
A primeira questão levantada pelos presidentes em Santiago foi a de que educação é uma responsabilidade política de cada nação, de seu governo e povo.  Portanto, a elaboração e a implementação de políticas são de responsabilidade dos governos nacionais e locais, do setor privado e de outros componentes da sociedade civil.

O Papel dos Governos

Quanto ao papel dos governos no processo de realização das Cúpulas, os Chefes de Estado e de Governo decidiram conduzir o processo de elaboração das políticas e coordenar sua implementação eles próprios. Resolveram institucionalizar esse processo intergovernamental de elaboração política.  Com esse fim, estabeleceram o Grupo de Inspeção para Implementação da Cúpula, encarregado de monitorar o processo de acompanhamento da Cúpula.  Para presidir o Grupo de Revisão, a Cúpula de Santiago estabeleceu uma tróica, composta pelos Estados Unidos (anfitriões da Cúpula de 1994), pelo Chile (anfitrião da Cúpula de 1998) e pelo Canadá (anfitrião da próxima cúpula no ano de 2001).

Para conduzir o processo de implementação das iniciativas educacionais da Cúpula, os ministros da educação estabeleceram um Comitê Coordenador composto por 11 países, presidido pelo México.  Mais uma vez, esses desdobramentos indicam que a elaboração e a implementação das políticas de educação no hemisfério são de responsabilidade dos próprios países e de suas instituições nacionais.

O Papel das Organizações Não Governamentais

Embora precisemos de dados mais sistemáticos sobre a questão, há indicações de que a sociedade civil desempenha na educação um papel crescente nas Américas.  Em Santiago, os chefes de estado e de governo “reconheceram as contribuições do setor privado, das fundações filantrópicas e das organizações governamentais pertinentes.”

Entretanto, é importante enfatizar que a participação de organizações da sociedade civil na preparação do Plano de Ação de Santiago foi excessivamente modesta.  Na verdade, não houve qualquer instância formal significativa de contribuição da sociedade civil no processo de realização da cúpula. Portanto, torna-se necessário um esforço renovado para garantir o envolvimento do setor privado e de outros componentes da sociedade civil nesse processo. O Canadá, como anfitrião da terceira Cúpula, está desempenhando um papel importante nesse campo, à medida que o país coordena o processo preparatório agora em curso.

O Papel da Comunidade Internacional

Os chefes de estado e de governo reafirmaram seu compromisso de promover uma cooperação horizontal multilateral em educação nas Américas.  Com esse intento, decidiram “instruir a Organização dos Estados Americanos (OEA) e solicitaram ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e ao Banco Mundial (...) o fornecimento (...) de apoio para programas e iniciativas que sejam consistentes com as metas, objetivos e ações propostas neste Capítulo (Educação) do Plano de Ação.”

Os Presidentes encorajaram o Banco Interamericano de Desenvolvimento “a trabalhar com os países membros a fim de aumentar substancialmente a parcela do novo empréstimo para a educação primária e secundária,” e solicitaram “que o BID estabelecesse um fundo regional especial para a educação no hemisfério, utilizando os recursos existentes da instituição.”

Os Chefes de Estado e de governo também instruíram a OEA e solicitaram ao BID, ao Banco Mundial, a ECLAC e a UNESCO que desenvolvessem e reforçassem a cooperação regional em áreas específicas da educação, como a educação à distância, a internship e os programas de intercâmbio, a tecnologia de informação educacional, as estatísticas educacionais e a avaliação de qualidade educacional.

Os Presidentes decidiram ainda reforçar a Organização dos Estados Americanos como agência política do Sistema Interamericano.  Eles especificamente “instruíram a OEA para fomentar, articular e facilitar no hemisfério, através de encontros ministeriais e outros mecanismos, desenvolvidos pelos Estados membros dentro da estrutura do Conselho Interamericano para o Desenvolvimento Integral (CIDI), a colaboração e os esforços conjuntos.  Para este fim, sugeriram a organização, em consulta com os países coordenadores, de reuniões de consulta técnica com os países do hemisfério, a fim de contribuir para a implementação dos compromissos incluídos neste Capítulo do Plano de Ação.”

Finalmente, os Presidentes e Chefes de Estado encarregaram a Secretari Geral da OEA de prover suporte técnico ao Grupo de Inspeção para Implementação da Cúpula e de construir uma memória institucional das Cúpulas no hemisfério.  Para coordenar essa tarefa, o Secretário Geral da OEA estabeleceu o Escritório para Acompanhamento de Cúpulas dentro do Secretariado Geral.

O Processo de Implementação dos Acordos de Santiago

Como dissemos, a Educação foi o ponto central da Cúpula de Santiago.  A OEA ofereceu suas capacidades políticas e técnicas para apoiar a Plno de Ação de Santiago.  O Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial prometeram mais de oito bilhões de dólares para os três anos do Plano de Ação.  Outras agências internacionais, como a UNESCO e a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, também se comprometeram a apoiar.

Foi então necessário estabelecer um processo de implementação dos acordos da Cúpula.  Para este fim, os ministros da educação estabeleceram um Comitê Coordenador composto por onze países, presidido pelo México, e sancionaram um plano geral de implementação dos acordos para educação da Cúpula.  Os ministros aprovaram ainda o Programa de Educação Interamericana preparado pela OEA, que inclui seis compromissos da agenda da Cúpula.

Para monitorar e avaliar o processo de implementação, os países coordenadores celebraram uma série de encontros entre 1998 e 2001:
1. Em agosto de 1998, foi realizado um encontro de planejamento, em Washington DC, para se chegar a um acordo sobre as especificidades de seis projetos multinacionais a serem apresentados a OEA para financiamento.  Os projetos foram mais tarde devidamente apresentados e aprovados pela OEA.
2. Em março de 1999, um encontro de acompanhamento geral foi realizado, no México, para discutir o processo de implementação dos projetos aprovados pela Cúpula e para fortalecer o acompanhamento das obrigações nacionais e dos comprometimentos internacionais com as metas da Cúpula.  Após o encontro do México, a OEA desembolsou algo em torno de 2,5 milhões de dólares para apoiar os seis projetos multinacionais de seu Programa de Educação Interamericana, concebido de acordo com as recomendações da Cúpula.
3. Em setembro de 2000, um encontro subseqüente de acompanhamento foi realizado, no México, para avaliar o progresso feito pelas organizações nacionais e internacionais, em direção ao cumprimento das metas da Cúpula de 1998.  Esse encontro também sugeriu algumas propostas novas de política educacional, a serem apresentadas na terceira Cúpula das Américas, no Canadá.
4. Em novembro de 2000, aconteceu o último encontro dos países coordenadores na Cidade do México.  O item principal de sua agenda foi a preparação do Capítulo de Educação da Cúpula do Canadá.
5. Alguns países também organizaram reuniões em separado para monitorar o desenvolvimento de projetos específicos da Cúpula.  O caso mais notável foi o encontro organizado pelo Ministro da Educação brasileiro, em abril de 2000, em Brasília, reunindo organizações nacionais e internacionais envolvidas em avaliação educacional, a fim de discutir possíveis ações para promover comparações entre os países e fortalecer os sistemas nacionais de testagem.  Essa iniciativa tem o apoio decisivo do Escritório Regional da UNESCO em Santiago.

Cumprimento de Metas Concretas da Cúpula

Como observei anteriormente, três atores importantes envolveram-se na implementação das metas e das recomendações da Cúpula.  Primeiro, os governos; segundo, as organizações internacionais; e terceiro, a sociedade civil.  Os governos são os agentes principais; as agências internacionais desempenharam um papel cooperativo; a sociedade civil teve uma atuação menor.

Quanto aos governos, não há qualquer processo em curso para avaliar o progresso alcançado por instituições nacionais na implementação das recomendações da Cúpula.  Os países nada combinaram sobre objetivos específicos ou sobre os passos a serem seguidos para obtenção dos mesmos.  Portanto, vem sendo difícil avaliar empiricamente o progresso feito individualmente pelos países a fim de cumprir os acordos da Cúpula.

Quanto à comunidade para o desenvolvimento internacional, há alguns indicadores concretos de sua contribuição para a implementação das recomendações da Cúpula.  Por exemplo, a Organização dos Estados Americanos apoiou ativamente o Comitê de Coordenação; preparou e implementou seu Programa Interamericano de Educação, concebido de acordo com as recomendações da Cúpula; e forneceu 2,5 milhões de dólares para financiar seis projetos.
A UNESCO desempenhou um papel decisivo na preparação de uma proposta abrangente sobre estatísticas regionais de educação e indicadores educacionais, conduzida pelo governo do Chile, com apoio do Departamento de Educação americano e do Ministério da Educação brasileiro.

Os bancos internacionais, embora comprometidos com a política de acordos da Cúpula, têm se mostrado menos envolvidos no trabalho de acompanhamento de seu Comitê Coordenador. A função principal tanto do Banco Mundial quanto do Banco de Desenvolvimento Interamericano é a de fornecer empréstimos, baseados em solicitações apresentadas pelos países.  Neste contexto, ambos os bancos incluíram recomendações da Cúpula em seus planos para educação, mas de acordo com sua metodologia, é de responsabilidade dos próprios países enfatizar as diretivas da Cúpula nas propostas apresentadas aos bancos.

Finalmente, é importante enfatizar que a sociedade civil não se envolveu ativamente no planejamento e na implementação dos projetos da Cúpula.  Todavia, alguns progressos têm acontecido.  Algumas ONGS foram convidadas para a última reunião de acompanhamento no México.  As ONGS estão cada vez mais envolvidas na preparação da terceira Cúpula, a ser realizada no próximo ano, no Canadá.

Não há mais o que dizer sobre o processo de implementação.  A questão agora é se os países irão realmente cumprir as metas da Cúpula ou não.  As estatísticas internacionais atuais sugerem que a América Latina como um todo não atingirá os três objetivos da Cúpula até 2010, como estabelecido pelos Chefes de Estado em Miami e reafirmado em Santiago.  Vamos examinar as estatísticas internacionais relacionadas a essas três metas, isto é, a de alcançar uma qualidade universal na educação primária; de atingir 75% de matrículas na escola secundária; e de fornecer oportunidades de aprendizado para a população durante toda a vida.

Primeira Meta 

As tendências atuais no número de matrícula na escola primária na América Latina sugerem que muitos países não cumprirão a meta de 100% até 2010.  De acordo com a UNESCO (2000 World Development Indicators), as matrículas primárias de hoje estão um pouco acima de 90% na América Latina como um todo. Cinco países (Argentina, Cuba, Equador, México e Trinidad e Tobago) já atingiram os 100% de matrículas primárias da meta.  No polo oposto, em alguns países da América Central, as matrículas no ensino primário não chegam a 80%. Quanto ao término da educação primária, os dados disponíveis hoje revelam que a América Latina está longe de atingir o objetivo de conclusão universal da escola primária até 2010, proposto na cúpula.

Segunda Meta

Na educação secundária, as estatísticas mais recentes da UNESCO (1998 World Education Report) revelam que os atuais 56% no nível de matrículas estão longe da meta de 75% para 2010.  Com base na taxa de crescimento da última década, as matrículas totais no ensino secundário latino-americano alcançarão 66% até 2010.  E de acordo com uma projeção recente do Banco Mundial, baseada nas matrículas finais, as matrículas na escola secundária terão de dobrar entre 1998 e 2010 para atingir a meta da Cúpula.  O fato é que somente três países (Canadá, Cuba e os Estados Unidos) cumprem os 75% da meta estabelecida pela cúpula.  Na maioria das nações, menos de 55% dos jovens em idade para o ensino secundário estão realmente matriculados nas escolas.  Isto significa que o hemisfério como um todo se vê diante de uma tarefa particularmente desafiadora no futuro próximo.

Terceira Meta

É muito difícil avaliar o progresso em direção ao cumprimento da meta de fornecer à população oportunidades de aprendizado durante toda a vida. Não há qualquer definição operacional do objetivo, nenhuma meta quantitativa foi estabelecida e não há dados pertinentes disponíveis sobre o assunto. Existem indicações de que uma quantidade considerável de atividades vem sendo realizadas, mas não há qualquer forma de se avaliar o progresso real feito pelos diferentes países do hemisfério.

Não há mais o que dizer sobre a Segunda Cúpula das Américas e sobre os esforços de implementação de seus acordos relativos à Educação.  Mas a vida continua.  Com isso quero dizer que os governos estão preparando agora a terceira Cúpula das Américas.

A Terceira Cúpula das Américas

A Terceira Cúpula das Américas será realizada na cidade de Quebec, no Canadá, em abril de 2001. O Grupo de Inspeção para Implementação da Cúpula está coordenando a preparação desta Cúpula do Canadá.  O Grupo de Inspeção é presidido pelo Departamento de Relações Exteriores e Comércio Internacional do governo canadense e é apoiado pelo Escritório de Acompanhamento de Cúpulas da OEA.  O Grupo de Inspeção vem realizando uma série de encontros preparatórios durante o ano.  A última reunião, a vigésima, realizou-se em Washington DC entre 28 e 30 de novembro para examinar as questões centrais do Plano de Ação da Cúpula.

O Grupo de Inspeção preparou uma “Estrutura para o Plano de Ação da Cúpula das Américas em 2001” em termos gerais.  Essa estrutura possui três grandes metas: Reforçar a Democracia, Criar Prosperidade e Realizar o Potencial Humano.  A meta de Reforçar a Democracia cobre questões como direitos humanos, justiça, segurança hemisférica e sociedade civil. A meta de Criar Prosperidade inclui comércio, mercados financeiros, trabalho, meio ambiente, telecomunicações e disparidades econômicas. A meta de Realizar o Potencial Humano contempla educação, saúde, igualdade de gêneros, populações indígenas, diversidade cultural, crianças e jovens.

O documento de trabalho para a próxima Cúpula reconhece que a “educação desempenha um papel cada vez mais importante no desenvolvimento do potencial humano, ao promover o entendimento e a aceitação de valores compartilhados por nossas sociedades multiétnicas e multiculturais.” O esboço do documento sobre Educação reafirma o compromisso dos governos de promover os princípios de eqüidade, qualidade, relevância e eficácia estabelecidos em Santiago. O documento também reafirma as metas de Miami e de Santiago para assegurar, até 2010, acesso universal ao ensino primário de qualidade; acesso de pelo menos 75% dos jovens à educação secundária de qualidade; e o oferecimento de oportunidades de aprendizado durante toda a vida para a população em geral.  O documento provisório menciona os seguintes itens de ação:

1. Proporcionar educação para crianças e adultos, em especial naqueles segmentos mais desfavorecidos da população, a fim de garantir educação de qualidade para todos.
2. Apoiar iniciativas regionais para o desenvolvimento de indicadores comparáveis e de programas de avaliação educacional, incluindo atividades de avaliação conjunta sobre o desempenho dos alunos.
3. Promover alternativas para a educação secundária que proporcionem aos alunos um treinamento sólido para o trabalho, assim como certificados de habilidade prática.
4. Promover o diálogo entre a universidade e a sociedade e a cooperação para as pesquisas em ciência e tecnologia, a fim de se conseguir lidar com os desafios da sociedade atual, baseada no conhecimento.
5. Apoiar as oportunidades de aprendizado durante toda a vida, fortalecendo a educação em habilidades práticas, técnicas, em valores cívicos e democráticos que sejam relevantes no contexto da globalização.
6. Fortalecer as instituições educacionais, valorizando a profissão docente, promovendo o gerenciamento local baseado na escola e a participação da comunidade, para garantir que os alunos recebam uma educação de qualidade.
7. Promover acesso irrestrito a novas informações e a tecnologias de comunicação aplicadas à educação por professores, alunos e administradores, a fim de reduzir a disparidade de conhecimento associada à divisão digital dentro e entre as sociedades do hemisfério.
8. Apoiar a mobilidade e o intercâmbio de estudantes, educadores e administradores entre os países das Américas, a fim de proporcionar-lhes novas oportunidades para tornarem-se participantes ativos da nova sociedade baseada no conhecimento, e de facilitar o estabelecimento de malhas multiculturais hemisféricas.

Finalmente, espera-se que os presidentes confiem aos ministros da educação a realização de um encontro em 2001 para:

1. Identificar mecanismos para assegurar a implementação do Plano de Ação para a Educação da Cúpula.
2. Identificar prazos e padrões para monitorar a implementação dos compromissos educacionais
3. Estabelecer mecanismos conjuntos para mobilizar recursos e assegurar parcerias produtivas com outros governos, com organizações regionais e internacionais e com instituições financeiras.
4. Promover a participação de organizações da sociedade civil com o objetivo de aumentar as parcerias públicas e privadas.

Em vista das realizações passadas, todos esses itens são desdobramentos promissores.  O desafio jaz na sua implementação efetiva.

Conclusão: Lições Aprendidas

Gostaria de concluir com uma nota sobre algumas implicações da experiência da cúpula para a cooperação educacional internacional nas Américas.  Os Presidentes não prescreveram uma receita de complacência para a comunidade de desenvolvimento internacional.  Nem instruíram ou solicitaram às agências internacionais prescrições de reforma universal para solução dos problemas educacionais das Américas.

Além disso, aprendemos ao longo dos anos que essas prescrições ou receitas universais podem se mostrar irrelevantes e ineficazes em tentativas específicas de reforma educacional.  Existe na verdade uma literatura extensa sobre as características e sobre os modelos de cooperação técnica que favorecem ou prejudicam a inovação e a reforma educacionais em países ricos e pobres.  Muitos acadêmicos, como Joseph Farrell, do Instituto para Estudos de Educação em Ontário, sustentam com razão que não existem prescrições universais para a reforma educacional.  Eles argumentam ainda que não há prescrições universais de cooperação técnica para apoiar uma elaboração de políticas e a implementaçào de reformas.

Relatórios críticos da experiência internacional em cooperação educacional têm nos ensinado algumas lições importantes.  Por exemplo, hoje sabemos que cooperação técnica requer um conhecimento profundo das condições locais, sob as quais a ação cooperativa se desenvolve.  Nesse sentido, há lições convincentes tanto no mundo dos negócios, assim como na Educação, de que não existe uma “prática melhor” aplicável a todos os casos, em todos os lugares e em todos os tempos.

Também sabemos hoje que as experiências educacionais não podem ser automaticamente transferidas de um país para outro, de uma cultura para outra.  Isso significa que os resultados de pesquisas conduzidas na América do Norte sobre questões norte-americanas não são automaticamente válidos na América do Sul ou em outras partes do mundo e vice-versa.  Nesse sentido, é encorajador ver, nos Estados Unidos e no Canadá, estudantes latino-americanos graduados decidindo escrever, e sendo encorajados a escrever, seus trabalhos de pesquisa ou dissertações sobre suas próprias questões latino-americanas.  Acho que essa prática é uma experiência de aprendizado produtiva para todas as partes envolvidas.  É uma boa prática para a construção do saber nas Américas do Norte e do Sul e, a longo prazo, essa experiência renderá dividendos altos para o desenvolvimento educacional na hemisfério como um todo.

Essas lições sugerem que precisamos desenvolver uma conscientização crescente da diversidade cultural em nossas atividades educacionais internacionais. Uma série de estudos antropológicos revela que crianças e adultos de culturas diferentes aprendem de formas diversas. Durante o Encontro Anual da Sociedade de Educação Comparativa e Internacional, em 1999, a professora Ursula Franklin, da Universidade de Toronto, sustentou que “cada cultura tem uma forma diferente de saber”. Estas descobertas requerem soluções pedagógicas específicas quando lidamos com problemas educacionais específicos em culturas específicas; também exigem uma ecologia repensada de cooperação internacional, que eu chamaria de uma ecologia multicultural de cooperação horizontal entre as nações; nações com histórias diferentes, com tipos diferentes de desenvolvimento, com agendas econômicas, políticas e culturais diferentes. É desnecessário dizer que, no contexto da sociedade global de hoje, essas descobertas representam enormes desafios para as agências nacionais e intergovernamentais de cooperação internacional.  As agências internacionais têm na verdade uma missão desafiadora a cumprir. Se as organizações internacionais querem ser politicamente eficazes e socialmente relevantes, elas têm de aprender cada vez mais que não podem simplificar os problemas e as soluções, baseando-se em interpretações universais do estado internacional da arte no desenvolvimento educacional.

Uma bibliografia seletiva examina os caminhos que levam a uma nova ética de cooperação internacional. Quero mencionar apenas alguns colegas entre muitos especialistas na área. O Secretário-Geral da OEA, César Gaviria, argumenta que as organizações intergovernamentais, como a Organização dos Estados Americanos, deveriam ser as primeiras incentivadoras da cooperação internacional, em vez de fornecedoras de serviços diretos de assistência financeira e técnica.  Na área de educação nas Américas, o apelo de Thomas Wiggins por uma abordagem transacional de cooperação técnica, em oposição à estrutura tradicional de assistência e intervenção, enfatiza uma preocupação reconhecida em vários círculos intelectuais. Em sua análise do papel das instituições científicas e das associações de educação profissional da sociedade civil, Jack Culbertson, ex-diretor executivo do Conselho Universitário para Administração Educacional dos Estados Unidos, pede a construção de pontes de colaboração, de troca de conhecimento e de experiências como uma forma de facilitar a cooperação genuína interinstitucional e internacional na educação superior. Joseph Farrell propõe um paradigma de cooperação intelectual horizontal, estando mais preocupado com a construção coletiva e a troca de conhecimentos do que com a transferência de recursos financeiros ou com fórmulas prontas.

Finalmente, a avaliação do processo de realização das cúpulas nos faz lembrar que diferentes agentes de cooperação internacional desempenham diferentes papéis.  Em outras palavras, existem formas diferntes de cooperação internacional, que dependem de condições diferentes e produzem resultados diferentes. Há abordagens diferentes adotadas pelos bancos internacionais, por organizações intergovernamentais políticas e técnicas, por agências nacionais de desenvolvimento e por organizações não governamentais. Há também algumas tendências gerais. Por exemplo, sente-se uma ênfase crescente sobre a cooperação horizontal, em oposição à abordagem vertical tradicional; ênfase mais no aprendizado que no ensino; ênfase sobre a colaboração em vez da assistência,; ênfase nas soluções culturalmente relevantes, em oposição às práticas universais livres de neutralidade.

É importante ter em mente, contudo, que as organizações internacionais são agências cooperadoras, fornecendo apoio a instituições nacionais dentro dos limites dos mandatos que recebem. A responsabilidade política pelo processo de realização das Cúpulas e pela reforma educacional em geral está na mão dos governos. Da mesma forma, está o processo de elaboração de políticas educacionais, que é apenas o primeiro passo para as agendas de reforma da Cúpula. Muito já se conseguiu em termos de implementação dos acordos educacionais das duas primeiras Cúpulas.  Mas os governos, assim como a sociedade civil e a comunidade para o desenvolvimento internacional, ainda enfrentam desafios importantes enquanto preparam a terceira Cúpula das Américas, a ser realizada no Canadá.

Vou terminar aqui. Estou certo de que vocês gostariam de interagir sobre os fatos e preocupações que apresentei esta tarde aqui.  Obrigado a todos por terem vindo e pela paciência de me ouvirem por tanto tempo.

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